La “discrezionalità” delle misure di esecuzione ex art 263, par. 4 TFUE divide la Corte e l’Avvocato generale nel caso T & L Sugars e Sidul Acucares


Con sentenza del 28 aprile scorso resa nella causa C-456/13 P, la Corte di giustizia, in Grande Sezione, si è pronunciata, ancora una volta, sull’interpretazione della nuova formulazione dell’art. 263, par. 4, TFUE introdotta dal Trattato di Lisbona e, conseguentemente, sulla  duplice condizione che subordina la legittimazione ad agire delle persone fisiche e giuridiche contro «gli atti regolamentari»: che tali atti le riguardino direttamente e non comportino alcuna misura di esecuzione.

La pronuncia è stata resa a seguito di impugnazione della sentenza del Tribunale dell’Unione europea T & L Sugars e Sidul Acucares c. Commissione, causa T-279/11, con cui quest’ultimo ha respinto, in quanto irricevibile proprio ai sensi del disposto dell’art. 263, par. 4, TFUE, il ricorso per annullamento proposto dalla T & L Sugars Ltd e dalla Sidul Açúcares Unipessoal Lda – due imprese di raffinazione di zucchero di canna importato, entrambe stabilite nel territorio dell’Unione europea – contro vari regolamenti della Commissione europea, recanti l’adozione di misure eccezionali di immissione sul mercato fuori quota di zucchero e isoglucosio (il regolamento (UE) n. 222/11 e il regolamento di esecuzione (UE) n. 293/11) e l’apertura di un contingente tariffario eccezionale di importazione di zucchero nella campagna di commercializzazione per il biennio 2010/2011 (regolamenti di esecuzione (UE) n. 302/11 e n. 393/11).

Limitando l’analisi della sentenza della Corte agli aspetti processuali inerenti alla legittimazione ad agire delle ricorrenti, con il primo motivo di ricorso T&L e Sidul Açúcares hanno chiesto l’annullamento della sentenza del Tribunale in quanto fondata su un’interpretazione del concetto di «atto regolamentare che non prevede misure di esecuzione» doppiamente errata, avendo ilgiudice di prima istanza commesso(i) un primo errore nel considerare che qualsiasi misura adottata da uno Stato membro possa configurare una “decisione di esecuzione” nell’ambito del regolamento di cui trattasi, indipendentemente dal fatto che l’adozione di tale misura sia automatica o, all’estremo opposto, pienamente discrezionale (punti 19 e 20); (ii) un secondo errore nell’operare un’interpretazione restrittiva dell’art. 263, par. 4, TFUE, contrastante con il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva di cui all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali (punto 21).

La Corte – sposando almeno in parte la posizione adottata dal Tribunale – ha respinto il primo motivo, e con esso l’impugnazione proposta, confermando il decisum del Giudice di prime cure.

Più precisamente, quanto al primo argomento utilizzato dalle ricorrenti, la Corte – richiamando la propria giurisprudenza sul punto (causa C-295/12 P, Telefonica c. Commissione e causa C- 583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami) – compie una lunga premessa, affermando che la nozione di «atti regolamentari[…] che non comportano alcuna misura d’esecuzione» deve essere interpretata conformemente alla ratio sottesa all’art. 263, par. 4, TFUE, consistente nell’evitare che i singoli siano costretti a violare il diritto per poter accedere alla giustizia.

In tale ottica, nell’ipotesi in cui l’atto regolamentare comporti misure di esecuzione, l’effettività del sindacato giurisdizionale è (e deve essere) garantita «indipendentemente dalla questione se tali misure provengano dall’Unione o dagli Stati membri» (punto 30), infatti: (1) quando l’attuazione di un atto normativo spetti alle istituzioni e agli organi dell’Unione, le persone fisiche e giuridiche hanno il potere di eccepire l’illegittimità di tale atto ai sensi dell’art. 277 TFUE previo ricorso diretto dinanzi ai giudici dell’Unione contro le misure di applicazione, alle condizioni di cui all’articolo 263, par. 4, del TFUE; (2) quando l’attuazione di un atto normativo spetti, invece, alle autorità competenti degli Stati membri, le persone fisiche e giuridiche potranno eccepire l’invalidità di un tale atto dinanzi ai giudici nazionali, ai quali, a loro volta, è riconosciuto il potere di interpellare in via pregiudiziale la Corte di giustizia ai sensi dell’articolo 267, comma 3, TFUE.

La Corte altresì precisa che, per determinare se un atto abbia o meno misure di esecuzione, l’esame dovrebbe concentrarsi sulla posizione della persona che agisce sulla base dell’art. 263, par. 4, TFUE, senza che rilevi valutare se l’atto in questione comporti misure di esecuzione nei confronti di altri singoli (punto 32).

Ed è proprio sulla scorta di tali premesse che la Grande Sezione respinge il primo motivo, in quanto – relativamente al caso di specie – avente ad oggetto atti regolamentari che non riguardano direttamente le società ricorrenti (ciò con riferimento al regolamento n. 222/11 e al regolamento di esecuzione n. 293/11 – cfr. punto 35) e che potrebbero dispiegare i loro effetti nei confronti delle medesime «unicamente per il tramite di atti adottati dalle autorità nazionali» (ciò con riferimento, invece, ai regolamenti di esecuzione n. 302/11 e n. 393/11). Tale ultima conclusione, precisa laconicamente la Corte, non potrebbe essere messa in discussione nemmeno dalla presunta “meccanicità” delle misure adottate a livello nazionale perché la questione se i regolamenti controversi lascino o meno un potere discrezionale alle autorità nazionali incaricate delle misure di esecuzione rileverebbe solo «nella fase in cui si valuta se le ricorrenti sono direttamente interessate dai regolamenti di cui trattasi» essendo, al contrario, «priva di rilievo al fine di determinare se i medesimi regolamenti comportino misure di esecuzione» (cfr. punti 39 e 40).

Per quanto riguarda, invece, l’interpretazione dell’art. 263 TFUE alla luce dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali, la Corte sottolinea che la ricevibilità di un ricorso per annullamento deve imprescindibilmente essere interpretata alla luce del diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo, senza che, al contempo, questa interpretazione conduca ad escludere l’effettiva applicazione delle condizioni di cui all’art. 263 TFUE. Da un lato, infatti, l’art. 47 della Carta non può pretendere di modificare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati; dall’altro, i Trattati costituiscono un sistema integrato di rimedi giurisdizionali includente anche quelli previsti negli ordinamenti degli Stati membri, a cominciare dalla possibilità di far valere, nell’ambito di un procedimento  nazionale, l’invalidità di qualsiasi provvedimento nazionale relativo all’applicazione di un atto dell’Unione attraverso una procedura pregiudiziale di validità ai sensi dell’art. 267 TFUE. Ne discende che, ogniqualvolta i ricorrenti non soddisfino le condizioni previste dall’articolo 263, par. 4, TFUE, – e non possano quindi adire direttamente il giudice europeo – ai sensi dell’art. 19, par. 1 secondo comma, TFUE, spetta agli Stati membri prevedere un sistema di ricorso atto a tutelare il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva e garantire, in tal modo, alle persone fisiche e giuridiche, la possibilità di sottoporre al vaglio di legittimità dinanzi ai giudici nazionali le misure adottate dagli Stati membri in attuazione del diritto dell’Unione (cfr. punti 41-49).

In altri termini, la Corte – nel tracciare un collegamento diretto tra l’art. 263, par. 4 TFUE e l’obbligo discendente in capo agli Stati membri dall’art. 19, par. 1, secondo comma TFUE-, pare allinearsi all’interpretazione dell’art. 263, par. 4 TFUE proposta dalla Commissione – e da qui una prima critica alla pronuncia in esame – e condividere la tesi per cui l’ultima frase di tale norma «mira a preservare un certo equilibrio tra il ruolo dei giudici nazionali e quello dei giudici dell’Unione nel sistema di controllo giurisdizionale effettivo». Equilibrio che, tuttavia, pare essere tale solo sul piano formale, perché chi sembra sopportare, in definitiva, tutte le conseguenze negative di una siffatta costruzione, pare essere, ancora una volta, il singolo ricorrente, il cui potere di adire direttamente il Giudice europeo viene innegabilmente e ulteriormente eroso anche dalla sentenza in esame.

Vi è poi un secondo ordine di critiche che può essere mosso all’odierna pronuncia, sebbene la stessa si ponga in linea con la giurisprudenza precedente.

La Corte pare, infatti, trascurare la necessità di un attento esame del criterio della discrezionalità, quale parametro che potrebbe dimostrarsi rilevante nell’individuazione di quelle tra le decisioni adottate dalle autorità nazionali che potrebbero o meno essere ricomprese nella locuzione «misure di esecuzione».

Al contrario, chi invece a tale criterio dedica un’ampia – e prima facie condivisibile – analisi, è l’AG Cruz Villalón che, nelle conclusioni presentate il 14 ottobre 2014, giunge a una conclusione diametralmente opposta rispetto a quella adottata dalla Corte, proponendo a quest’ultima l’annullamento della sentenza del Tribunale. Secondo il ragionamento seguito dall’AG, infatti, il termine « misura» di cui all’art. 263, par. 4, TFUE comporterebbe inevitabilmente «l’esercizio di un certo potere, implicando dunque un margine di di discrezionalità nell’esercizio di prerogative di potestà pubblica»; risulterebbe pertanto «importante tener conto, in concreto e in ogni caso, della natura, ma altresì della forma e della intensità della collaborazione richiesta da parte delle autorità nazionali» (punto 30), in modo tale da escludere dal novero delle misure di esecuzione tutti «gli atti delle autorità nazionali e non sostanziali, per così dire ancillari, frutto di una qualsiasi attività o adottati nell’ambito dell’esercizio di una competenza connessa, che vengono a interporsi tra il ricorrente e l’atto regolamentare impugnato» (punto 31).

Come anticipato, tuttavia, la Corte, non ritenendo di dover sviluppare gli spunti e le riflessioni dell’AG, si limita ad accennare alla questione (punti 39 e 40 della sentenza), non arrivando così a cogliere appieno l’occasione offerta dal caso di specie per far chiarezza su un disposto normativo – quale quello della legittimazione ad agire dei singoli contro gli atti regolamentari dell’Unione- che non finisce di sollevare problemi e dubbi interpretativi e, quindi, di provocare contenzioso.

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