Il Meccanismo di Vigilanza Unico: primo pilastro dell’Unione bancaria o ingiustificata lesione al principio di sussidiarietà?


 Premessa

 Il 4 novembre scorso – a una settimana di distanza dalla pubblicazione degli esiti finali delle analisi delle qualità degli attivi (AQR) e degli stress test ai quali sono stati sottoposti i principali 130 enti creditizi dell’Eurozona -,  la Banca Centrale Europea (BCE) ha assunto pienamente le funzioni e le competenze di sorveglianza diretta nell’ambito del Meccanismo Unico di Vigilanza (MVU, secondo l’acronimo italiano), istituito con il regolamento UE n. 1024/2013 “che attribuisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi e successivamente integrato dalle disposizioni attuative di cui al regolamento n. 468/2014 della BCE (“Regolamento quadro sull’MVU”).

L’istituzione dell’MVU rappresenta – come più volte è stato definito – il primo passo del generale e ambizioso progetto di creare nell’Unione europea, un’“Unione bancaria”, basata su un dettagliato corpus unico di norme relative ai servizi finanziari per il mercato interno nel suo complesso e comprendente, oltre all’MVU – che ne rappresenta il primo pilastro -, anche un Meccanismo Unico di Risoluzione delle crisi bancarie  – aperto, al pari del primo, anche agli Stati non aderenti all’Eurozona e comprensivo di un Comitato di risoluzione unico e un Fondo di Risoluzione Unico. Stando alle previsioni originarie della Commissione europea, l’Unione bancaria avrebbe dovuto altresì basarsi su un terzo pilastro, ovvero su un quadro comune di garanzia dei depositi, la cui adozione però pare essere stata ostacolata dalla recente emanazione della direttiva 2014/49/UE, finalizzata ad armonizzare le legislazioni degli Stati membri per quanto riguarda il funzionamento dei sistemi di garanzia dei depositi (SGD), previa eliminazione di solo alcune delle differenze esistenti – vale a dire non tutte, né tantomeno in via definitiva –, tanto da far apparire ancora lontana l’istituzione anche in tale ambito di un sistema unico e accentrato a livello europeo.

Alla luce di tale evoluzione normativa – e in risposta alle numerose critiche e ai dibattiti sviluppatisi intorno alla tradizionale separazione funzionale e geografica delle competenze di politica monetarie da quelle di controllo – la BCE, quale “perno” dell’MVU, è l’istituzione europea oggi responsabile dell’esercizio di compiti di vigilanza prudenziale sugli istituti di credito rappresentanti l’80% (in termini di attivi) del settore bancario dell’area dell’euro. Tuttavia, essa è chiamata ad esercitare le proprie competenze in materia, in modo organicamente separato da quelle tradizionalmente detenute in ambito di politica monetaria, potendo avvalersi a tal fine della cooperazione delle autorità nazionali di vigilanza competenti (ANC).

Innovando totalmente rispetto al passato, l’istituzione dell’MVU risponde all’esigenza di assicurare che le politiche UE di sorveglianza bancaria vengano attuate in modo coerente ed efficace, secondo disposizioni normative previste a garanzia e tutela della massima qualità di azione. Si comprende, quindi, come i tre obiettivi principali che l’MVU dovrà perseguire  siano: i) garantire la sicurezza e la solidità del sistema bancario europeo; ii) garantire una vigilanza coerente; iii) accrescere l’integrazione e la stabilità finanziarie.

Poteri attribuiti alla BCE nel quadro del Meccanismo di Vigilanza Unico

 Nello specifico, il regolamento n. 1024/2013 attribuisce alla BCE la competenza esclusiva nei principali campi della vigilanza bancaria, dal rilascio/revoca delle autorizzazioni agli enti creditizi fino alle tradizionali azioni ispettive e di sanzione (come meglio compiutamente elencati al suo art. 4).

A tutela della stabilità dell’intermediario vigilato, la BCE può altresì esercitare poteri prescrittivi assai incisivi: può, ad esempio, ordinare di detenere fondi propri superiori a quelli minimi per far fronte a particolari profili di rischio, così come può vietare o limitare la distribuzione degli utili agli azionisti.

L’istituzione di Francoforte potrà inoltre chiedere tutte le informazioni pertinenti ai soggetti sottoposti a vigilanza e alle persone coinvolte nelle loro attività, collegate o connesse ad esse, ovvero alle persone che svolgono funzioni operative per conto di tali soggetti (art. 9 reg. 1024/2013) ed è altresì legittimata a condurre le indagini che dovessero dimostrarsi necessarie (art. 10), comprese le ispezioni in loco (art. 11). Inoltre, al fine di rafforzare il ruolo operativo e di vigilanza che le è attribuito, la BCE potrà irrogare sanzioni pecuniarie e di mora (art. 15).

 La ripartizione dei compiti di vigilanza tra BCE e ANC: enti significativi ed enti non significativi

 Tuttavia è doveroso precisare che la BCE, nel quadro dell’MVU, non viene investita dell’esercizio dei predetti poteri nei confronti di tutti gli enti creditizi stabiliti negli Stati aderenti all’Eurozona.

Essa esercita una vigilanza diretta nei confronti degli enti classificati come significativi – ovvero circa 120 gruppiche rappresentano approssimativamente 1.200 soggetti vigilati -, ma anche qui con la pregnante  assistenza delle ANC.

In concreto l’attività corrente di vigilanza sarà svolta dai c.d. Gruppi di Vigilanza Congiunti (GVC) – istituiti conformemente all’art. 51 della direttiva n. 2013/36/UE, c.d “direttiva CRD IV” e all’art. 4 reg. quadro n. 468/2014) – composti da personale proveniente sia dalle ANC sia dalla BCE.

Pertanto, nonostante risultino spogliate di larga parte dei poteri di vigilanza tradizionalmente esercitati, le autorità nazionali paiono pienamente integrate nel quadro dell’MVU, poiché è proprio ad esse che la BCE in larga misura si appoggerà, soprattutto per svolgere la maggior parte delle verifiche quotidiane e delle altre attività demandatele. Manterranno dunque un ruolo di primaria importanza, posto che esse sono in molti casi nella posizione migliore per svolgere le attività di vigilanza, in considerazione della loro conoscenza dei mercati bancari nazionali, regionali e locali, delle considerevoli risorse a loro disposizione, nonché per motivi di prossimità geografica, linguistica e socio-ambientale agli enti vigilati.

Il loro ruolo, tuttavia, per quanto fondamentale per il funzionamento del nuovo sistema, risulta notevolmente ridimensionato e tende a configurarsi come esecutorio rispetto alla competenza della BCE, secondo un rapporto che prevede una loro subordinazione gerarchica delle prime rispetto all’Eurotower.

Per quanto riguarda i restanti enti, ovvero gli enti “meno significativi” – circa 3.500 soggetti l’attività di vigilanza – senza alcuna modifica rispetto al passato – rimane nelle competenze proprie delle ANC, seppur sotto la supervisione della BCE. Ad ogni modo, qualora ciò dovesse rivelarsi necessario per assicurare l’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati, la BCE potrà anche assumere la vigilanza diretta degli enti meno significativi.

 Per stabilire se un ente creditizio è significativo o meno l’MVU esegue una verifica periodica nei confronti di tutti gli enti creditizi autorizzati stabiliti all’interno degli Stati membri partecipanti (cfr. art. 6 del reg. n. 1024/2013).

Un ente creditizio è considerato significativo se soddisfa una qualsiasi delle seguenti condizioni: i) il valore totale delle attività supera i 30 miliardi di EUR o, a meno che il valore totale delle attività sia inferiore a 5 miliardi di EUR, supera il 20% del PIL nazionale; ii) è uno de tre enti creditizi più significativi in uno Stato membro; iii)riceve assistenza diretta dal meccanismo europeo di stabilità (MES); iv) il valore totale delle attività supera i 5 miliardi di EUR e il rapporto tra le attività transfrontaliere in più di un altro Stato membro partecipante e le attività totali è superiore al 20% o il rapporto tra le passività transfrontaliere in più di un altro Stato membro partecipante e le passività totali è superiore al 20% (cfr. art. 6, par. 4 reg. 1024/2013).

Naturalmente, l’appartenenza dell’intermediario all’una o all’altra delle predette categorie non è rigidamente predeterminata all’inizio del funzionamento del nuovo sistema, ma può variare nel tempo in funzione dell’esercizio della normale attività o a causa di eventi eccezionali (per esempio una fusione o un’acquisizione). In entrambi i casi – come disposto nel dettaglio dal regolamento quadro n. 468/2014-, la BCE e le ANC coinvolte sono chiamate a riesaminare e pianificare  attentamente il trasferimento delle competenze di vigilanza, in modo tale da garantire l’esercizio di una vigilanza continuativa ed efficace (cfr. in particolare art. 48 reg. quadro n. 468/2014).

Poiché, come anticipato in apertura, anche gli Stati membri non appartenenti all’Eurozona possono decidere di partecipare all’MVU, il legislatore europeo ha previsto forme di collaborazione, più o meno intense, tra la BCE e le autorità competenti degli Stati membri non euro, che variano da livelli minimi di cooperazione (art. 3, par. 6 reg. n. 1024/2013), a livelli di “cooperazione stretta”, questi ultimi da instaurarsi – previa richiesta dello Stato membro non appartenente all’Eurozona – sulla base di una decisione unilaterale della BCE (cfr. art. 7 reg. n. 1024/2013 e la decisione ECB/2014/5) e rispondenti alla necessità di inserire gli Stati membri “non euro” in una posizione di parità con gli Stati membri aderenti all’area euro, nei processi decisionali facenti capo alla BCE.  Sebbene contorte e poco funzionali, le soluzioni individuate dal regolamento si configurano quindi come un meccanismo  di opting in, teso a ridurre le differenze tra Eurozona e il resto dell’UE.

La struttura dell’MVU

 Coerentemente con il disegno normativo, l’MVU coniuga quindi le forze della BCE e delle ANC degli Stati membri partecipanti. In altri termini, si fonda sulle competenze della BCE in materia di stabilità macroeconomica e finanziaria e sulle consolidate conoscenze e competenze delle ANC in merito alla vigilanza sugli enti creditizi delle rispettive giurisdizioni. Per poter esercitare al meglio tali funzioni, entrambe le parti coinvolte – BCE e ANC – dispongono di un organico costituito da personale apposito e altamente qualificato, coinvolto in prima linea nel processo decisionale dell’MVU.

Dal punto di vista organizzativo, l’MVU   si compone di due elementi, solo il primo dei quali è di nuova istituzione: i) il Consiglio di vigilanza e ii) il “tradizionale” Consiglio direttivo della BCE.

A ben vedere, la presenza del Consiglio direttivo della BCE nella struttura dell’MVU risponde all’impossibilità – quantomeno su un piano formale – di attribuire il potere decisionale finale direttamente in capo al Consiglio di vigilanza, dal momento che l’art. 282 TFUE prevede come organi della BCE solo il Comitato esecutivo e il Consiglio direttivo. Quest’ultimo, come anticipato in apertura, è chiamato a svolgere le proprie funzioni “operando in modo completamente differenziato per quanto riguarda le funzioni di politica monetaria e di vigilanza”, vale a dire innanzitutto prevedendo riunioni e ordini del giorno rigorosamente separati (cfr. art. 25 reg. n. 1024/2013). Pertanto, il Consiglio di vigilanza – nel quale sono rappresentati su base paritaria tutti gli Stati membri che hanno aderito al Meccanismo di Vigilanza Unico, inclusi quelli non rientranti nella zona euro richiedenti l’adesione- pianifica e svolge i compiti di vigilanza dell’MVU, intraprende le attività preparatorie e propone progetti di decisione per l’adozione degli stessi da parte del Consiglio direttivo della BCE.

Esso è formato dal Presidente e da un Vicepresidente – oggi rispettivamente la francese Danièle Nouy e la tedesca Sabine Lautenschläger -, da quattro rappresentanti della BCE e da un rappresentante delle ANC in ogni Stato membro partecipante, quasi sempre un membro del vertice esecutivo della ANC pertinente. I progetti di decisione del Consiglio di vigilanza sono proposti sulla base di informazioni approfondite, obiettive e trasparenti, tenendo conto dell’interesse dell’UE nel suo complesso.

Si prevede altresì che il Consiglio di vigilanza possa istituire al suo interno un Comitato direttivo, costituito da non più di dieci membri e privo di poteri decisionali, ma incaricato di assistere il Consiglio di vigilanza nello svolgimento delle sue attività (cfr. art. 26, par. 10).

Il procedimento decisionale all’interno dell’MVU

 In sintesi e senza alcuna pretesa di esaustività, il processo decisionale si basa su una procedura di “non obiezione” ovvero di “silenzio-assenso”.

Una decisione si considera adottata qualora il Consiglio direttivo non muova obiezioni a un progetto di decisione proposto dal Consiglio di vigilanza, entro un termine stabilito non superiore a dieci giorni lavorativi ovvero, in particolari situazioni di emergenza, a 48 ore (cfr. art. 26 par. 8 reg. n. 1024/2013). Ogniqualvolta uno Stato partecipante “non euro” non concorda con un progetto di decisione presentato dal Consiglio di vigilanza, quest’ultimo comunica il suo disaccordo motivato al Consiglio direttivo (cfr art. 7 par. 8 n. 1024/2013) il quale dovrà decidere nel merito, tenendo debitamente conto delle motivazioni fondanti l’espresso disaccordo.

Nel diverso caso in cui il Consiglio direttivo decida di muovere obiezioni al progetto di decisione presentato dal Consiglio di vigilanza, ne dà motivazione scritta e qualora una decisione venga modificata proprio sulla base di tali obiezioni, ciascuno Stato membro partecipante “non euro” può notificare alla BCE il proprio disaccordo sul punto (come più compiutamente descritto all’art. 7, par. 7).

è da notare come la BCE abbia creato un Gruppo di mediazione per risolvere le divergenze espresse dalle ANC coinvolte rispetto a un’obiezione del Consiglio direttivo su un progetto di decisione del Consiglio di vigilanza.

Infine, coerentemente con la previsione dell’art. 24 del regolamento,  la BCE, con la decisione BCE/2014/16 del 14 aprile 2014, ha altresì istituito una Commissione amministrativa del riesame, composta da cinque personalità non facenti parte né del personale della BCE né delle ANC e finalizzata, appunto, al riesame amministrativo interno delle decisioni adottate dalla BCE nell’esercizio dei suoi poteri di vigilanza. Qualsiasi persona fisica o soggetto vigilato potrà quindi richiedere il riesame di una decisione della BCE, qualora ne sia il destinatario o lo riguardi direttamente e individualmente, senza che ciò pregiudichi il diritto dei medesimi soggetti di ricorrere alla Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE): ciò  a dire che, essendo previsto solo in termini di facoltà, l’esperimento della richiesta di riesame alla Commissione amministrativa non si pone come condizione di procedibilità del ricorso dinanzi alla CGUE.

Considerazioni conclusive

L’istituzione dell’MVU suscita indubbiamente interesse, poiché, attribuendo la competenza in materia di controllo degli istituti di credito alla BCE, pone una serie di questioni che variano dalla compatibilità con l’assetto giuridico del Sistema europeo delle banche centrali (SEBC), ai possibili conflitti di competenze con le altre autorità che operano sul settore.

Sia poi concesso sottolineare che la tradizionale esclusione dell’UE – e, per essa, della BCE – dal controllo operativo delle banche, e dal più ampio esercizio della vigilanza prudenziale – ovvero l’esercizio di tali funzioni direttamente da parte delle autorità di vigilanza dei singoli Stati membri-, oltre a doversi ricondurre alla distribuzione di competenze sancita a Maastricht e trasposta nell’art. 127 TFUE, è stata fondata sul principio di sussidiarietà – quale corollario del principio di attribuzione – disciplinato dall’art. 5, par. 3 TUE e dal relativo protocollo applicativo.

Il principio ha un significato ambivalente e si ritiene che possa essere letto in due modi antitetici. La prima chiave di lettura, “in positivo”, interpreta il concetto di sussidiarietà come premessa dell’allargamento dell’intervento dell’UE, ovvero come strumento giustificativo di un’ulteriore espansione della sua azione anche in aree fino a poco prima riservate alla sovranità statale. La seconda antitetica chiave di lettura, “in negativo”, lo interpreta invece come limite all’espansione dell’azione dell’UE in favore di quella degli Stati membri, quindi come strumento di salvaguardia delle sfere di competenza statale e freno all’interferenza dell’Unione. In tale seconda prospettiva, la sussidiarietà si conferma pertanto – coerentemente con il disposto dell’art. 1, par. 2 TUE – come «criterio ordinatore volto a garantire il livello di governo più vicino alla società civile» (cfr. F. Capriglione, La sussidiarietà nella definizione di alcune importanti questioni di governo dell’economia, in AA.VV., Problemi attuali della sussidiarietà, (a cura di) De Marco, Milano, 2005, p. 107 ss.).

In un settore come quello qui in esame, quindi, il previgente riparto di competenze tra BCE e ANC basato su una lettura “in negativo” della sussidiarietà, nei fatti ha permesso all’Eurozona di utilizzare  un patrimonio esistente di esperienze, conoscenze, risorse e personale. In altri termini, si era sin qui deciso di attribuire le competenze di vigilanza direttamente in capo alle ANC in quanto più vicine ai soggetti vigilati, ritenendo tale prossimità come l’elemento capace di assicurare maggiore conoscenza degli stessi e del settore in qui operano, maggiore incisività d’azione, nonché un più alto grado di effettività di tutela degli interessi coinvolti.

Pur riconoscendo la portata “rivoluzionaria” della creazione di un’Unione bancaria, alcuni quesiti sorgono spontanei: sebbene il regolamento istitutivo dell’MVU preveda – almeno su un piano formale– che le ANC continuino ad essere investite di un “ruolo di primaria importanza”, quali competenze de facto rimarranno in capo alle stesse? Non è forse possibile ravvisare una lesione sostanziale al principio di prossimità quale particolare manifestazione della sussidiarietà? E ancora, “la necessità di assicurare la sicurezza e la solidità del sistema bancario europeo” può essere una giustificazione sufficiente a fondare tale – almeno asserita – lesione? Infine, sotto il profilo della tutela giurisdizionale, l’inevitabile trasferimento del controllo giurisdizionale dai giudici nazionali ai giudici dell’Unione europea è davvero soddisfacente? A fronte di un processo che, alla luce degli imperativi CEDU, impone un penetrante controllo di merito sull’ esercizio dei poteri sanzionatori della autorità amministrative indipendenti, il controllo di mera legittimità consentito tradizionalmente al giudice dell’Unione è destinato a soddisfare i crescenti standard di tutela giudiziaria?

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