Normativa europea e macellazione rituale: le conclusioni dell’Avvocato generale davanti alla Corte di giustizia (causa C-426/16)


1. La questione.

Il 1° agosto 2016 il Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel(tribunale di primo grado di lingua olandese di Bruxelles) ha sottoposto una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia, avente ad oggetto la normativa dell’Unione europea in materia di macellazione (v. infra, § 2), sospettata di invalidità per contrasto con le disposizioni a tutela della libertà di coscienza e religione contenute nell’art. 9 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e nell’art. 10 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, nonché (o in alternativa) con l’art. 13 del TFUE (che bilancia le esigenze di benessere degli animali in quanto esseri senzienti con il doveroso rispetto, da parte dell’Unione, di quanto previsto dagli ordinamenti nazionali a tutela dei riti religiosi e delle tradizioni culturali). Le disposizioni su cui si incentra la questione di validità sottoposta alla Corte sono quelle che consentono l’abbattimento dell’animale senza previo stordimento, secondo particolari metodi di macellazione rituale, solo all’interno di macelli regolamentati (vale a dire, quelli rientranti nel campo di applicazione del Regolamento (CE) n. 853/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, che stabilisce norme specifiche in materia di igiene per gli alimenti di origine animale).

La questione è emersa, in concreto, poiché nella regione delle Fiandre si manifesta ogni anno, in occasione della festa islamica del sacrificio (Aïd-el-Adha), l’impossibilità concreta di attenersi alle prescrizioni normative dell’Unione e al contempo fare fronte all’aumentata richiesta di animali macellati ritualmente senza previo stordimento: per tale ragione, a partire dal 1998 le competenti autorità nazionali erano solite autorizzare, durante la festa del sacrificio, l’uccisione rituale senza stordimento in locali solo temporaneamente adibiti alla macellazione. Dal 2015, allegandosi un contrasto con il diritto dell’Unione, tali autorizzazioni non sono più rilasciate: da qui il contenzioso amministrativo davanti al giudice a quo.

2. La normativa dell’Unione.

La materia della macellazione rituale è attualmente disciplinata dal Regolamento (CE) n. 1099/2009 del Consiglio, del 24 settembre 2009, relativo alla protezione degli animali durante l’abbattimento (entrato in vigore nel 2013), che ha sostituito la Direttiva 93/119/CE del Consiglio, del 22 dicembre 1993. Così come quest’ultima esprimeva una disciplina della macellazione rituale molto essenziale, che lasciava ampi margini di adattamento agli Stati membri (cfr. il rapporto DIALREL del 2010), così anche il Regolamento del 2009, ispirato sul punto dalla proposta della Commissione (qui il rapporto che la accompagnava), introduce diverse novità ma è complessivamente orientato nel senso di riconoscere un’ampia discrezionalità agli Stati membri. In particolare, nonostante alcune autorevoli opinioni in senso contrario – si veda per tutte quella del Comitato economico e sociale europeo, espressa in questo parere – il Regolamento mantiene la deroga all’obbligo di stordimento prima dell’abbattimento, limitandola al caso di uccisioni rituali effettuate nei macelli.

3. L’opinione dell’Avvocato generale.

In questo quadro si inserisce la questione sottoposta all’attenzione della Corte di giustizia, sulla quale il 30 novembre scorso ha presentato le proprie conclusioni l’Avvocato generale Nils Wahl, escludendo che la normativa sopra indicata determini una limitazione della libertà di religione. Il documento giunge a questa determinazione sulla scorta di due ordini di premesse.

Innanzitutto, muove dalla portata e dallo scopo delle disposizioni interessate dalla questione pregiudiziale: quanto al Regolamento (CE) n. 853/2004, trattasi di normativa di portata generale, riferibile al c.d. “pacchetto igiene”, che ha lo scopo primario di garantire l’igiene e la sicurezza alimentare anche con riferimento ai prodotti di origine animale; una normativa, quindi, che non consente se non limitatissime eccezioni (anche al fine di garantire il corretto funzionamento del mercato interno) e la cui applicazione è del tutto indipendente dal fatto che la macellazione comporti o meno uno stordimento. In una parola, una normativa neutra, che non ha alcuna relazione con la libertà di religione.

Quanto, invece, al Regolamento (CE) n. 1099/2009, l’Avvocato generale considera «paradossale» che l’art. 4.4 del Regolamento possa essere accusato di introdurre una limitazione della libertà di religione, posto che è proprio l’art. 4.4 a consentire una deroga religiosamente motivata – nella forma, potremmo dire, di una religious accomodation/religious exemption ‒ alla regola generale della macellazione con stordimento posta dall’art. 4.1.

Sulla scorta di queste considerazioni, conclude ritenendo che, unitariamente considerato, il complesso delle rilevanti disposizioni di diritto dell’Unione si caratterizzi nel senso della (doverosa) neutralità, poiché non impone alcun requisito specifico supplementare applicabile alle sole macellazioni rituali, che non risultano pertanto discriminate sotto il profilo della libertà di religione: le asserite – ma, a quanto emerge dai fatti di causa, non pacifiche – difficoltà congiunturali di macellazione emerse nelle Fiandre nel periodo della festa del sacrificio non sarebbero pertanto, in alcun modo, ricollegabili all’applicazione del diritto dell’Unione. Quest’ultimo, valutato in funzione delle caratteristiche sue proprie a prescindere dalle peculiari circostanze del caso, si rivelerebbe quindi incapace di incidere negativamente sull’esercizio della libertà di religione.

In aggiunta (ma in direzione a prima vista dissonante con quanto sopra), per il caso in cui la Corte dovesse ritenere diversamente, l’Avvocato generale si esprime sul punto ulteriore concernente la giustificazione di una limitazione della libertà di religione eventualmente accertata dalla Corte. A questo proposito conclude nel senso che, acclarata una limitazione della libertà di religione per opera del Regolamento del 2009 (nella parte in cui impone di ricorrere a macelli riconosciuti anche per le macellazioni rituali), tale limitazione dovrebbe considerarsi illegittima in quanto non giustificata dal perseguimento di un obiettivo legittimo di interesse generale e comunque non proporzionata: dati, infatti, i possibili obiettivi rappresentati dalla protezione del benessere degli animali, dalla sicurezza alimentare e dalla sanità pubblica, l’Avvocato generale illustra come nessuno di questi possa fondare una limitazione necessaria e proporzionata della libertà di religione.

Dal punto di vista del benessere animale viene rilevato come, allo stato dell’arte, nulla consenta di affermare che una macellazione previo stordimento o effettuata in un macello riconosciuto sia di per sé meno dolorosa per l’animale rispetto a quella effettuata senza stordimento o in altro locale, poiché a determinare lo stress e la sofferenza per l’animale concorrono molte altre circostanze che possono realizzarsi – e di fatto si realizzano, nel contesto altamente industrializzato della produzione alimentare – anche in macelli riconosciuti che praticano lo stordimento preventivo, nonché in molte fasi della vita dell’animale diverse da quella immediatamente precedente l’abbattimento. Pertanto, dubitando che il ricorso a macelli riconosciuti garantisca di per sé, in occasione della festa del sacrificio, una maggiore garanzia per il benessere animale rispetto a quella offerta da locali temporaneamente adibiti a macellazione – purché, è importante sottolinearlo, parimenti posti sotto controllo da parte delle autorità al fine di garantire che anche al loro interno siano rispettate le stesse condizioni in materia di benessere animale imposte per i macello riconosciuti -, l’Avvocato generale ritiene non necessaria e proporzionata, rispetto agli obiettivi perseguiti, un’eventuale accertata violazione del diritto di libertà di religione.

In modo analogo, anche quanto al perseguimento di obiettivi di sicurezza alimentare e sanità pubblica, viene considerato come stabilimenti di macellazione temporanei, sottoposti al rispetto di norme sanitarie specifiche e soggetti a controllo da parte delle autorità, non siano di per sé incapaci di fornire le necessarie garanzie: anche sotto questo profilo, pertanto, si conclude nel senso che una eventuale accertata limitazione della libertà di religione debba considerarsi non proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti.

Tutto ciò considerato, l’Avvocato generale propone alla Corte di concludere nel senso che dall’esame della questione pregiudiziale non emerga alcun elemento idoneo a inficiare la validità della normativa indicata dal giudice a quo.

4. Qualche breve considerazione.

A margine di quanto sopra, ci si limiterà a qualche osservazione circa i punti salienti delle argomentazioni dell’Avvocato generale, senza soffermarsi invece su alcuni aspetti della fattispecie concreta, legati ai generici motivi e interessi dei ricorrenti nel procedimento principale, che paiono comunque avere avuto un ruolo non secondario nell’orientare le conclusioni dell’Avvocato (cfr. spec. § 139; su questo aspetto si tornerà a breve).

Prima di tutto, viene ricordato come elemento pacifico che «la macellazione rituale è riconosciuta da tempo nei testi europei che disciplinano l’abbattimento degli animali quale corollario della libertà di religione» (§ 1). Muovendo da questa premessa, ma ricordando come in corso di causa non siano mancati tentativi di contestare la natura religiosamente fondata e ortodossa delle richieste dei ricorrenti quanto ai tempi e alle modalità di macellazione (abbattimento senza previo stordimento in occasione della festa del sacrificio), il percorso argomentativo esordisce rifiutando questo angolo d’ingaggio e ancorandosi saldamente al concetto di neutralità e incompetenza (sia statale sia, in questo caso) dell’Unione nel definire i confini dell’ortodossia e nell’affermare la legittimità delle credenze di fede. Questo solido passaggio, compiuto sulla scorta della recente giurisprudenza della Corte giust. che si è pronunciata a proposito della vigenza e vincolatività della Convenzione europea dei diritti dell’uomo all’interno dell’ordinamento dell’Unione (sentt. Åklagaren c. Hans Åkerberg Fransson, § 44; Inuit Tapiriit Kanatami e a. contro Commissione europea, § 45; J. N. c. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, § 45;Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Brașov [DGRFP] c. Vasile Toma and Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, § 41), si rafforza con il riferimento alla conferente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (sentt. Vartic c. Romania, Cha’are Shalom Ve Tsedek c. Francia,  Jacóbski c. Polonia) e si conclude con la netta affermazione per cui la Corte non può che «prendere atto» della natura religiosa del precetto, per quanto contestato in giudizio, che impone la macellazione senza previo stordimento in occasione della festa del sacrificio (§§ 51-62).

Meno convincente appare, invece, la parte centrale delle motivazioni, che conduce ad affermare la validità della normativa denunciata in quanto incapace di limitare la libertà di religione. Le motivazioni a sostegno di questa conclusione sono, lo si è visto, essenzialmente due: da una parte, si afferma il carattere neutro della normativa di cui sopra, che si applicherebbe senza «alcun nesso con le convinzioni religiose»; dall’altra, si considera «paradossale» che disposizioni introduttive di una fattispecie di religious exemption siano considerate lesive di quella stessa libertà che si propongono di tutelare.

Sotto il primo profilo, l’inesistenza di una discriminazione indiretta viene affermata in maniera eccessivamente apodittica: forse sarebbe forse stata opportuna qualche considerazione ulteriore circa la capacità (o meno) della normativa denunziata, per quanto apparentemente neutra, di incidere in modo proporzionalmente maggiore sulla libertà di religione di uno o più gruppi determinati (salva, comunque, ogni conclusione in un senso o nell’altro).

Sotto il secondo profilo, non sembra corretto ritenere che tutte le disposizioni che regolamentano ipotesi di religious accomodation (nella forma, come nel caso dell’art. 4.4 del Regolamento del 2009, di religious exemption) siano per ciò solo al riparo da ogni censura di violazione della libertà religiosa, proprio perché introdotte con lo scopo di tutelarla. Sembra invece ammissibile sul piano teorico – ed è verificato in pratica: basti pensare alla storia dell’obiezione di coscienza al servizio militare in Italia ‒ che in alcuni casi la norma, per quanto posta a tutela della libertà di religione, non venga applicata sulla scorta di un ragionevole bilanciamento dei diritti e degli interessi rilevanti nel caso concreto.

Questi passaggi dell’argomentazione, pertanto, appaiono in definitiva poco convincenti e sembrano ispirati almeno in parte, come si è accennato poco sopra, da una certa diffidenza dell’Avvocato generale nei confronti dei ricorrenti (in aggiunta al § 139, già citato, cfr. § 82, laddove si legge: «mi sembra che […] i ricorrenti […] intendano avvalersi, in definitiva, oltre della deroga prevista per le macellazioni rituali, di una deroga supplementare all’obbligo di effettuare tali macellazioni nei macelli riconosciuti»).

Molto solido è, invece, il ragionamento svolto circa il fondamento legittimo della limitazione della libertà di religione eventualmente accertata dalla Corte (§§ 90 ss.): qui il quadro giuridico e di fatto al quale devono essere riportati i fatti di causa viene sottoposto a un attento sguardo critico che mette in discussione alcuni aspetti della “narrazione comune” a proposito di benessere animale e macellazioni rituali, concludendo sul punto della proporzionalità nel senso che «l’obbligo di praticare la macellazione in un macello riconosciuto possa eccedere», date tutte le circostanze del caso, «quanto strettamente necessario alla realizzazione dell’obiettivo della protezione del benessere degli animali».

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