Le nuove misure “europee” di protezione delle vittime di reato in materia penale e civile


1. Premessa

Tra i più recenti strumenti elaborati dall’Unione europea a tutela delle vittime di reato si collocano (i) la direttiva 2011/99/UE sull’ordine di protezione europeo e (ii) il regolamento UE n. 606/2013, relativo al reciproco riconoscimento delle misure di protezione in materia civile. Elaborati la prima sulla base dell’art. 82, par. 1, TFUE ed il secondo ex art. 81, par. 2, lett. a), e) ed f), TFUE, tali strumenti mirano a garantire il riconoscimento reciproco delle misure di protezione delle vittime di reato adottate nei diversi Stati membri in materia, rispettivamente, penale e civile. La necessità di due strumenti complementari, uno in materia penale e l’altro in materia civile, si spiega – come chiaramente ricordato nel considerando n. 8 della direttiva 2011/99 e nel considerando n. 12 del regolamento n. 606/2013 – con la volontà dell’Unione europea di tenere conto delle differenti tradizioni giuridiche degli Stati membri, senza interferire con i sistemi processuali propri dei diversi ordinamenti nazionali ed obbligare gli Stati a predisporre misure diverse da quelle (penali e/o civili) già esistenti nella loro legislazione.

Con solo un mese di ritardo rispetto al termine fissato per la trasposizione della direttiva (11 gennaio 2015), il legislatore italiano ha adottato, l’11 febbraio u.s., il decreto legislativo n. 9 che recepisce, appunto, nel nostro ordinamento la direttiva 2011/99 sull’ordine di protezione europeo. E la stessa data prevista come termine per il recepimento della direttiva, ovvero, come detto, l’11 gennaio 2015, era stata altresì fissata, dal legislatore dell’Unione, come dies a quo per l’applicazione, negli ordinamenti degli Stati membri, del regolamento n. 606/2013.

Prima di analizzare l’impatto dei due strumenti di diritto derivato nel nostro ordinamento, pare opportuno esaminare i contenuti degli stessi, al fine di evidenziarne le principali analogie e differenze.

 

2. Finalità degli strumenti. Ambito di applicazione e analogie tra direttiva e regolamento

I due strumenti, come visto la direttiva quanto alle misure di protezione di natura penale ed il regolamento per le misure di tipo civile, garantiscono che la tutela accordata ad un soggetto (persona protetta) in uno Stato membro sia mantenuta quando esso viaggia o si trasferisce in un altro Stato membro. Ciò grazie all’operatività del principio del reciproco riconoscimento delle misure di protezione penali e civili, le quali, una volta adottate in uno Stato membro (Stato di emissione) verranno riconosciute nello Stato membro in cui la persona protetta decida di spostarsi (Stato di esecuzione). Questo consente peraltro la piena valorizzazione della libera circolazione delle persone all’interno dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (SLSG), che, come noto, costituisce uno degli obiettivi primari perseguiti dall’Unione europea (art. 3, par. 2, TUE).

I destinatari delle misure di protezione sono tutte le vittime (anche potenziali, così come dispone il considerando n. 11 della direttiva 2011/99, che tuttavia non trova un corrispondente nel regolamento), in particolare quando sussistano gravi motivi per ritenere che la vita, l’integrità fisica o psichica, la libertà personale, la sicurezza o l’integrità sessuale del soggetto da proteggere siano in pericolo. Misure di protezione saranno necessarie, in primis, per prevenire forme di violenza di genere o nelle relazioni strette, quali violenze fisiche, molestie, aggressioni sessuali, stalking, intimidazioni o altre forme indirette di coercizione.

Le misure di protezione previste dalla direttiva e dal regolamento, dalle quali trae origine il meccanismo di cooperazione da essi previsto, consistono nel divieto di frequentare certi luoghi o zone definite in cui la persona protetta risiede o che frequenta, nel divieto o regolamentazione dei contatti con la persona protetta ed infine nel divieto o regolamentazione dell’avvicinamento alla persona protetta, così come previsto dall’art. 5 della direttiva e dall’art. 3 del regolamento.

Va sottolineato, con riferimento alla direttiva, che l’ordine di protezione europeo (infra, par. 3) può essere emesso solo qualora nello Stato di emissione sia stata precedentemente adottata una misura di protezione che imponga, alla persona che determina il rischio, uno o più dei divieti o restrizioni previsti dall’art. 5. Gli stessi obblighi/divieti, posti dalla direttiva quali “pre-requisiti”, come si dirà, per l’emanazione di un ordine di protezione, sono previsti anche dal regolamento n. 606/2013 quali misure riconoscibili ed eseguibili in base ad esso: il suo art. 3, infatti, definisce la misura di protezione come una decisione emanata dall’autorità dello Stato di emissione e che impone alla persona che determina il pericolo i divieti o le restrizioni menzionati come misure di protezione, con lo scopo, appunto, di proteggere un’altra persona la cui incolumità sia a rischio.

 

3. Differenze tra i due strumenti normativi

Alle citate analogie, quanto alle finalità dei due strumenti “complementari” ed ai relativi presupposti operativi, si accompagnano importanti differenze.

In primo luogo, la direttiva 2011/99 prevede che il riconoscimento della misura di protezione sia indiretto e “mediato”, diversamente da quanto accade ai sensi del regolamento n. 606/2013 e – cosa che maggiormente potrebbe stupire – per i meccanismi di cooperazione di cui (anche) alle decisioni quadro che regolano l’operatività del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali. Nel caso della direttiva 2011/99, infatti, oggetto del riconoscimento/esecuzione da parte dello Stato “richiesto” non è direttamente la misura di protezione adottata nello Stato di emissione, bensì un “ordine di protezione europeo” (ex art. 6, parr. 2 e 3, della direttiva) che la vittima deve chiedere all’autorità del proprio Stato di origine, qualora decida di spostarsi in un altro Stato membro. Questo ordine di protezione, da emettersi sulla base di una precedente misura di protezione adottata a favore del soggetto richiedente, dovrebbe consentire nello Stato richiesto l’adozione di una misura di protezione equivalente a quella originaria.

Viceversa, e come accennato, in ambito civile il riconoscimento è diretto, come risulta da quanto disposto dall’art. 4 del regolamento n. 606/2013, secondo cui «la misura di protezione disposta in uno Stato membro è riconosciuta in altro Stato membro senza che sia necessario il ricorso ad alcuna procedura particolare ed è esecutiva senza che sia richiesta una dichiarazione di esecutività». Il mezzo per ottenere il rapido riconoscimento della misura di protezione è un certificato standard e multilingue, previsto dall’art. 5, che viene rilasciato dall’autorità dello Stato di origine e presentato dalla vittima nello Stato membro richiesto qualora essa desideri ottenere protezione in tale ultimo Stato.

Un’ulteriore differenza tra i due strumenti in esame riguarda i motivi ostativi al riconoscimento da parte dello Stato di esecuzione della misura di protezione. Il regolamento prevede, infatti, una gamma meno ampia di misure ostative rispetto a quella disposta dalla direttiva. Gli unici motivi di rifiuto – del riconoscimento (e, ove applicabile, dell’esecuzione della misura di protezione) – previsti in ambito civile riguardano la manifesta contrarietà del riconoscimento all’ordine pubblico dello Stato richiesto e la inconciliabilità del riconoscimento con un provvedimento emesso o riconosciuto nello Stato richiesto (art. 13). I motivi ostativi previsti all’art. 10 della direttiva 2011/99 sono, invece, più numerosi: si tratta dei casi in cui (a) l’ordine di protezione è incompleto o non è stato completato nei termini; (b) i requisiti dell’art. 5 non sono soddisfatti (che indica, come visto, obblighi e divieti che possono “incarnare” la misura di protezione); (c) la misura di protezione si riferisce ad un atto che non costituisce reato secondo la legislazione dello Stato di esecuzione; (d) la protezione deriva dall’esecuzione di una sanzione o una misura coperta da amnistia nello Stato di esecuzione; (e) la legislazione dello Stato di esecuzione prevede l’immunità per la persona che determina il pericolo; (f) l’azione penale contro la persona che determina il pericolo è prescritta ai sensi della legislazione dello Stato di esecuzione; (g) il riconoscimento dell’ordine di protezione sarebbe in contrasto con il principio del ne bis in idem; (h) la persona che determina il pericolo non può considerarsi, per motivi di età, responsabile penalmente nello Stato di esecuzione; (i) la misura di protezione si riferisce ad un reato considerato commesso in toto o per una parte essenziale all’interno del territorio dello Stato di esecuzione.

Le menzionate differenze normative tra i due strumenti confermano il maggiore livello di integrazione tra Stati membri che caratterizza il settore civile, dove, del resto, il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni in materia civile e commerciale è conosciuto sin dal lontano 1968, ivi introdotto con la convenzione di Bruxelles. Nel settore penale, dove, invece, il principio in parola opera, sostanzialmente, solo dall’inizio degli anni 2000, è ancora radicata una certa resistenza degli Stati membri a cedere ambiti di sovranità e ad aprirsi – sulla base della fiducia reciproca che sta alla base del funzionamento dello SLSG – al modo di essere e di operare dei sistemi stranieri.

Ancora, un ulteriore aspetto di differenziazione riguarda la durata del riconoscimento: mentre la direttiva nulla dispone sul punto, rimettendo, di fatto, all’autorità dello Stato di esecuzione la facoltà di stabilire la durata della misura di protezione emessa sulla base dell’ordine di protezione europeo, il regolamento prevede, all’art. 4, par. 4, che gli effetti del riconoscimento sono limitati ad un periodo di dodici mesi a partire dalla data del rilascio del certificato, e ciò indipendentemente dall’eventuale maggior durata della misura di protezione “originaria”. Questa limitazione temporale dell’efficacia del riconoscimento differenzia il meccanismo di cooperazione previsto dal regolamento anche rispetto a quello disposto dagli altri strumenti elaborati nel settore della cooperazione giudiziaria civile e può probabilmente spiegarsi sia in relazione al fatto che la differenza nella durata delle misure di protezione nei diversi Stati membri è in certi casi notevolmente accentuata, sia in base al fatto che normalmente questo regolamento si applicherà in situazioni di emergenza. Quali che siano le motivazioni della restrizione di durata, è tuttavia evidente che essa potrebbe causare una lacuna nell’ambito della tutela della vittima, qualora la durata effettiva della misura di protezione originaria superi i dodici mesi.

 

4. Questi strumenti sono effettivamente necessari?

Analizzate, seppur sinteticamente, le principali caratteristiche della direttiva e del regolamento, occorre interrogarsi sull’effettiva necessità di questi strumenti nel quadro normativo dell’Unione europea.

Come evidenziato in dottrina (J. W. Ouwerkerk, S. Van der Aa), il risultato che tali atti perseguono potrebbe raggiungersi, almeno in parte, ricorrendo ad altri strumenti di cooperazione. Si pensi, per quanto concerne l’ordine di protezione europeo, alla decisione quadro 2009/829/GAI sull’applicazione tra gli Stati membri del principio di reciproco riconoscimento alle decisioni sulle misure alternative alla detenzione cautelare, nonché alla decisione quadro 2008/947/GAI relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze e alle decisioni di sospensione condizionale in vista della sorveglianza delle misure di sospensione condizionale e delle sanzioni sostitutive. Benché tali decisioni quadro non siano ancora state recepite da vari Stati membri, tra cui l’Italia, vero è che (in un ordinamento in cui tutti gli strumenti in esame siano pienamente operativi – come si auspica accadrà a breve anche nel nostro Paese), quando (1) sia la vittima del reato sia il suo autore si trasferiscono nello stesso Stato membro e (2) le misure di protezione consistono in un divieto di frequentare località in cui la vittima si reca abitualmente e/o nel divieto di avere contatti con essa, si ha una sostanziale sovrapposizione tra le misure di protezione riconoscibili, per il tramite dell’ordine di protezione europeo, in base alla direttiva 2011/99, e le decisioni che “circolano” ai sensi delle previsioni di cui alle citate decisioni quadro. Solo nelle altre situazioni, ovvero nel caso in cui la vittima e l’aggressore si trasferiscano in Stati membri differenti e nel caso in cui solo la vittima si trasferisca in altro Stato membro, la direttiva 2011/99 ha un valore aggiunto indipendente. Tali situazioni, però, sembrano avere un impatto quantitativo più limitato; peraltro, le marginali differenze non sono decisive, poiché il risultato finale cui giungono le decisioni quadro e la direttiva è lo stesso: le vittime sono protette al di fuori dei confini nazionali.

Un’altra peculiarità che può ridurre l’impatto della direttiva riguarda l’operatività del principio della doppia incriminazione, che non si ritrova, invece, nelle decisioni quadro (quanto meno per la lista di reati di cui, rispettivamente, agli artt. 14, par. 1, della decisione quadro del 2009 e 10, par. 1, della decisione quadro del 2008). Secondo la direttiva, infatti, le autorità dello Stato di esecuzione possono rifiutare di riconoscere un ordine di protezione europeo se la misura di protezione si riferisce ad un atto che non costituisce un’offesa per la legge dello Stato di esecuzione. Questo limite può causare problemi pratici in relazione alla concreta operatività della direttiva, considerando che certi comportamenti sono perseguibili penalmente solo in certi Stati e non in altri (si pensi, ad esempio, allo stalking, represso penalmente solo in dodici Stati membri).

Per quanto concerne, invece, il regolamento n. 606/2013, benché al considerando n. 11 si escluda l’applicazione del regolamento n. 2201/2003relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, che abroga il regolamento (CE) n. 1347/2000, si pone un forte parallelismo con il regolamento n. 44/2001 (c.d. Bruxelles I) e, oggi, con il regolamento n. 1215/2012 (c.d. Bruxelles I bis), relativo alla competenza giurisdizionale, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, ai sensi del quale le decisioni in materia civile adottate in uno Stato membro sono riconosciute automaticamente, senza bisogno di particolari procedure, e ciò nel senso che, per certi aspetti, i casi coperti dal regolamento n. 606/2013 potrebbero ben rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento Bruxelles I bis.

 

5. La trasposizione della direttiva 2011/99 nel nostro ordinamento: il d.lgs. n. 9/2015

La direttiva 2011/99, come anticipato, è stata recepita dal legislatore italiano con d.lgs. 11 febbraio 2015, n. 9, che entrerà in vigore il 10 marzo 2015. Attraverso questo atto il nostro Paese si conforma, sostanzialmente, alle prescrizioni contenute nella direttiva. Va ricordato, tuttavia, che le misure di protezione in materia penale cui si riferisce il decreto legislativo, come disposto dall’art. 5, coprono solo le misure coercitive previste dal codice di procedura penale, in particolare la misura dell’allontanamento della casa familiare (art. 282 bis c.p.p.) e il divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa (art. 282 ter c.p.p.). Inoltre, si evidenzia come il decreto legislativo paia discostarsi dalle prescrizioni della direttiva 2011/99, con riguardo all’applicazione di uno dei motivi ostativi al riconoscimento della misura di protezione da parte dello Stato di esecuzione: questi, infatti, sono analoghi a quelli previsti dall’art. 10 della direttiva tranne per il fatto che, ai sensi dell’art. 9, co. 2, lett. b), del d.lgs. n. 9/2015, si dispone il non riconoscimento di un ordine di protezione europeo che richieda misure di protezione diverse dall’allontanamento dalla casa familiare e dal divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa, ovvero le sole due misure rispetto alle quali il nostro ordinamento prevede, come detto, l’operatività dello strumento di cooperazione in esame. Questa previsione – rectius, in prima battuta la stessa previsione di due sole misure di protezione rientranti nella sfera di applicazione della normativa europea – rischia certo di frustrare la ratio della direttiva, in particolare il suo art. 9, par. 2, secondo cui la misura adottata dall’autorità competente dello Stato di esecuzione deve corrispondere il più possibile alla misura di protezione adottata dallo Stato di emissione. Tale disposizione implica che gli Stati debbano impegnarsi quanto più possibile a riconoscere le misure di protezione disposte da altri Stati membri e che, qualora ciò non sia possibile, essi debbano fare in modo di applicare una misura interna equivalente alla misura disposta dallo Stato di emissione. Peraltro, è evidente che, qualora gli Stati membri – seppur nell’esercizio legittimo della discrezionalità loro concessa – limitino la sfera di applicazione dello strumento di cooperazione giudiziaria, prevedendo che esso operi rispetto ad una serie di divieti/restrizioni più ridotte rispetto a quelle fissate dalla direttiva, non può che aversi una frustrazione, almeno parziale, dell’effetto utile perseguito dalla normativa dell’Unione.

 

6. Gli effetti del regolamento nell’ordinamento italiano

Con riferimento al regolamento n. 606/2013, si ricorda che questo non necessita di trasposizione interna. Il recepimento è, anzi, vietato, come ricordato più volte dalla Corte di giustizia e dalla Corte costituzionale (si vedano, per tutte, la sentenza Leonesio e la sentenza Fratelli Variola della Corte di giustizia e la sentenza Frontini della Corte cost.).

Dall’11 gennaio 2015, pertanto, esso può trovare applicazione relativamente alle misure di protezione di natura civile adottate nei diversi Stati membri. Con riguardo al nostro ordinamento, si tratta, in particolare, delle misure di protezione previste dal codice civile, che giustificheranno un riconoscimento immediato delle stesse nello Stato in cui la persona protetta decida di trasferirsi: si pensi in primis, e con riguardo alla tutela delle vittime di violenza di genere, maltrattamenti, stalking, alle misure ex art. 342 bis ss. del codice civile, concernenti gli ordini di protezione contro gli abusi familiari. Attraverso questi ordini di protezione il giudice impone al coniuge o convivente che ha tenuto la condotta pregiudizievole la cessazione della stessa, dispone l’allontanamento dalla casa familiare e, ove occorra, il divieto di avvicinamento a luoghi abitati e frequentati dalla vittima.

 

7. Conclusione

Almeno con riguardo al nostro ordinamento, sembra potersi sostenere che (il d.lgs. n. 9/2015 attuativo del)la direttiva 2011/99 ed il regolamento n. 606/2013 potranno costituire uno strumento di tutela soprattutto per le vittime di violenza domestica e di stalking. Il fatto che questi strumenti, riguardanti le misure di protezione della vittima in generale, forniscano uno strumento di tutela in particolare per due tipologie di reato potrebbe essere un segnale della non effettiva necessità di strumenti ad hoc per soddisfare esigenze che potevano essere comunque soddisfatte da altri strumenti già esistenti. Certamente, solo la prassi potrà dare una risposta in merito all’effettiva utilità dei due strumenti analizzati. Una cosa, però, è relativamente certa, quanto meno con riferimento al settore della cooperazione giudiziaria penale. Finché continuerà ad esistere una così elevata discrepanza nel livello di protezione offerto dai diversi Stati membri dell’Unione, la direttiva difficilmente (così come potrebbe accadere rispetto ad altri strumenti di cooperazione) consentirà il raggiungimento dei risultati che si prefigge. Per migliorare la cooperazione tra autorità giudiziarie degli Stati membri pare dunque necessario un maggiore sforzo a livello di Unione europea, al fine di armonizzare le legislazioni penali dei diversi Stati membri, per tale via aumentando la fiducia reciproca negli ordinamenti “stranieri” e facilitando, di conseguenza, il riconoscimento delle misure ivi adottate.

Cecilia Moioli

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