La disciplina della cooperazione giudiziaria penale


Nonostante i timori della vigilia, può oggi affermarsi che il 1° gennaio 2021 non abbiamo assistito, almeno in materia penale, ad una vera e propria Brexit giudiziaria, con il conseguente paventato ritorno agli ultrasessantennali strumenti del Consiglio d’Europa.

Occorre ricordare che l’art. 62 dell’accordo sul recesso del 24 gennaio 2020 aveva dettato la disciplina vigente nel corso del periodo di transizione, tra il 1° febbraio ed il 31 dicembre 2020, congelando e lasciando sostanzialmente immutato lo status quo ante nelle procedure di cooperazione giudiziaria penale tra il Regno Unito e gli altri Stati membri. A partire dal 1° gennaio 2021 la materia è invece regolata, sia pure in regime di applicazione provvisoria in attesa delle rispettive ratifiche, dalla Parte terza dell’Accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione (ASC), del 30 dicembre 2020, tra UE ed Euratom, da una parte, e il Regno Unito, dall’altra, interamente dedicata alla materia della cooperazione delle autorità di Law Enforcement e giudiziarie in materia penale, recando con sé rilevanti, seppur non radicali, cambiamenti.

Lo starting point consiste nella affermazione del reciproco impegno al rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali garantiti dalla CEDU, patrimonio comune di entrambe le Parti.

L’efficace protezione dei dati dei cittadini europei e britannici assume poi anch’essa un ruolo centrale; a fronte del venir men o dell’accesso diretto da parte del Regno Unito alle basi dati dell’Unione, lo scambio di essi proseguirà sulle nuove basi offerte dall’ASC, tanto per ciò che riguarda i dati dei passeggeri dei voli aerei (Passenger Name Records – PNR) quanto per le materie già oggetto del trattato intergovernativo di Prüm del 2005 (essenzialmente centrato sullo scambio di dati in materia di impronte digitali, DNA e autoveicoli rubati) successivamente divenuto parte dell’acquis dell’Unione.

Proseguirà anche, pur su basi rinnovate, la cooperazione con Europol ed Eurojust, agenzie delle quali il Regno Unito cessa comunque di fare direttamente parte. In particolare, secondo le disposizioni del titolo VI dell’ASC dedicato alle relazioni con Eurojust, il Regno Unito potrà distaccare presso l’agenzia dell’Unione un punto di contatto ed un liaison prosecutor, con propri assistenti, mentre Eurojust potrà inviare a Londra un proprio liaison magistrate.

Per ciò che riguarda poi la materia di forse maggiore interesse, quella della consegna delle persone ricercate, da oltre 15 anni più che soddisfacentemente regolata dal mandato di arresto europeo nelle relazioni reciproche tra gli Stati membri, non si assiste a sconvolgimenti particolarmente profondi e tantomeno al paventato ritorno alla Convenzione europea di estradizione del 1957. La disciplina del mandato di arresto europeo si trova infatti oggi sostituita da una autonoma base legale, recata dal titolo VII dell’ASC, che prevede un nuovo regime di consegna sostanzialmente modellato sul MAE ed accompagnato da una autonoma modulistica affatto conforme. In tale nuovo regime di consegna UE-Regno Unito, la decisione finale continuerà a rimanere materia riservata alle sole competenti autorità giudiziarie, senza restituzione della stessa in mano ai Ministri. Sostanzialmente innovativa, rispetto alla decisione quadro del 2002, è la esplicita centralità assegnata al principio di proporzionalità, oggetto di specifica disposizione di apertura, che entra a pieno titolo nei criteri che sovrintendono alla decisione sulla consegna ed impone di tener conto dei diritti della persona ricercata, degli interessi della vittima, della gravità del fatto, della pena probabilmente inflitta nonché della possibilità che uno Stato adotti misure meno coercitive della consegna del ricercato, in particolare al fine di evitare periodi inutilmente lunghi di custodia cautelare.

Per l’assistenza giudiziaria penale (titolo VIII), si è invece assistito a mutamenti più profondi, ritornando ad un sistema stratificato – il “millefeuille juridique” (E. Barbe) che connotava la situazione dello Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia intorno al cambio di millennio – nel quale alle disposizioni della Convenzione di assistenza del Consiglio d’Europa del 1959 e dei suoi due protocolli del 1978 e del 2001 si accompagnano le disposizioni ulteriori dell’ASC che disciplinano aspetti particolari. Viene ad esempio previsto l’impiego di modulistica standard, disciplinata la possibilità dello Stato richiesto di fare ricorso ad un diverso tipo di atto di indagine ed imposti precisi termini per la decisione sulle richieste e per l’esecuzione delle stesse (rispettivamente non oltre 45 e 90 giorni).

Il titolo IX dell’ASC riguarda poi lo scambio di informazioni tra i casellari giudiziari, anche in questo caso integrando le disposizioni della Convenzione del 1959 e del suo protocollo addizionale del 1978 nonché fondandosi sull’esperienza dello scambio automatizzato di informazioni (ECRIS) già in funzione tra gli Stati membri.

Il Titolo X tocca la materia dell’antiriciclaggio e del contrasto al finanziamento del terrorismo, prevedendo azioni e scambio di informazioni che tengono conto dei principi e degli obiettivi promananti dalle raccomandazioni della Financial Action Task Force (FATF/GAFI); tra questi si segnala particolarmente l’obbligo per ciascuna parte di istituire o mantenere un registro centrale contenente informazioni adeguate, aggiornate e attuali sui destinatari finali (beneficial owners) dei rapporti finanziari.

In materia di congelamento, sequestro e confisca, le disposizioni del titolo XI dell’ASC trovano applicazione in luogo dei capi “cooperazione internazionale” delle convenzioni in materia del Consiglio d’Europa del 1990 (ETS 141) e del 2005 (ETS 198); viene anche in questo caso prevista un’ampia cornice di cooperazione in materia, nel quadro di un procedimento in materia penale (espressione ripresa da quella del Regolamento UE 2018/1805), includente richieste di informazione e controllo sui conti ed operazioni bancarie, accompagnata da apposita modulistica e termini precisi per l’esecuzione.

Nel titolo XII, dedicato alle ulteriori disposizioni in materia di cooperazione penale, sono previsti una serie di obblighi di notifica con riferimento alle obbligazioni previste dal titolo VI in materia di consegna, per ciò che riguarda i reati politici, la consegna dei cittadini ed il consenso alla consegna. L’Italia risulta aver sciolto in senso positivo tanto l’opzione di limitare l’esclusione della clausola di rifiuto fondata sul reato “politico” ai soli reati in materia di terrorismo, quanto quella relativa all’esecuzione del mandato di arresto (sia esecutivo quanto processuale) nei confronti dei nostri cittadini, condizionandola alla successiva esecuzione della pena in Italia, escludendo anche ogni presunzione in materia di rinunzia al principio di specialità.

Va sottolineato che, tra queste notifiche, figura anche quella effettuata da parte dell’Unione europea, indicando al Regno Unito la Procura europea (EPPO) quale autorità competente in materia di assistenza giudiziaria e per l’emanazione ed esecuzione delle richieste di confisca, quando la stessa agisca nell’ambito delle competenze in materia di protezione degli interessi finanziari dell’UE conferitele dal regolamento istitutivo n. 2017/1939.

Il titolo XIII prevede infine un meccanismo di risoluzione delle controversie che non è affidato alla Corte di giustizia UE bensì a consultazioni dirette tra le parti, eventualmente coinvolgendo il comitato specializzato stabilito dall’art. INST.2.1.r) dell’Accordo, con possibilità per ciascuna di esse, in caso di insuccesso, di sospendere unilateralmente i titoli dell’ASC cui si riferisce la violazione e conseguente eventuale escalation da parte della convenuta che potrà procedere alla sospensione di tutti i restanti titoli.

Particolare attenzione va rivolta alla disciplina transitoria che integra e si pone in linea di continuità e coerenza con l’accordo sul recesso del gennaio 2020, il quale già prevedeva che gli strumenti in vigore nelle relazioni reciproche continuassero a trovare applicazione in relazione alle richieste ricevute prima della fine del periodo di transizione, dettagliando quindi in relazione a ciascuno di essi.

Per ciò che riguarda la materia della consegna, l’ASC stabilisce che tutte le pendenti procedure di mandato di arresto europeo per le quali l’arresto della persona ricercata sia avvenuto entro il 31 dicembre 2020 proseguiranno ai sensi della decisione quadro del 2002; ove arresto non sia ancora intervenuto a tale data, si applicherà invece la nuova procedura prevista dall’ASC.

In materia di assistenza giudiziaria in materia penale, deve invece farsi rinvio alla disciplina transitoria stabilita dall’accordo sul recesso prevedente che si sarebbe continuato a procedere con gli strumenti del mutuo riconoscimento per le misure ricevute dall’autorità centrale o dall’autorità giudiziaria competente per l’esecuzione entro la fine del 2020. Ciò varrà per la convenzione di assistenza giudiziaria del 2000 ed il suo protocollo del 2001, gli ordini europei di indagine (direttiva 2014/41/UE), gli ordini di protezione (direttiva 2011/99/UE), le decisioni quadro sul mutuo riconoscimento delle decisioni di congelamento e sequestro (2003/577/GAI) o di confisca (2006/783/GAI), delle misure alternative alla custodia cautelare (2009/829/GAI) e delle sanzioni pecuniarie (2005/214/GAI) nonché per le squadre investigative comuni cui già partecipassero rappresentanti del Regno Unito. Per tutte le richieste ricevute dall’inizio del 2021, dovrà farsi invece ricorso al quadro integrativo della convenzione del 1959 offerto dall’ASC.

In conclusione (to make a long story short…), lo scenario della cooperazione penale con il Regno Unito è di certo mutato ma non in maniera poi così radicale. L’evoluzione futura, venuta meno l’interpretazione pregiudiziale della Corte di giustizia, potrebbe esaltare il ruolo del comitato specializzato previsto dall’accordo, senza però escludere che ne esca accresciuto anche quello dei comitati regolatori del Consiglio d’Europa e quello dei magistrati di collegamento, quest’ultimo peraltro a oggi gravante sulla sola Prosecutor britannica attiva in Italia, da tempo risultando assenti nostri magistrati dalle rive del Tamigi.

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