Condizioni materiali di accoglienza e comportamenti gravemente violenti all’interno dei centri. La Corte di Giustizia torna a pronunciarsi sugli obblighi in capo agli Stati.


Il 12 novembre scorso, la Grande Sezione della Corte si è pronunciata sul caso Haqbin rendendo per la prima volta l’interpretazione dell’art. 20.4 della direttiva 2013/33/UE, il quale attribuisce facoltà agli Stati membri di “prevedere sanzioni applicabili alle gravi violazioni delle regole dei centri di accoglienza nonché ai comportamenti gravemente violenti”.

 

I fatti. 

Il sig. Haqbin, richiedente asilo afghano giunto in Belgio da minore straniero non accompagnato, aveva formalizzato la propria domanda di protezione internazionale nel dicembre 2015. Pochi mesi dopo, essendo stato coinvolto in una rissa nella struttura dove era ospitato, veniva sanzionato dall’Agenzia federale per l’accoglienza dei richiedenti asilo (Fedasil) con l’esclusione temporanea dalle condizioni materiali di accoglienza. A causa di ciò, il signor Haqbin si era ritrovato a dormire all’aperto  per alcuni giorni ed era stato escluso da tutti i servizi associati all’accoglienza, quali il vitto e il vestiario, con la sola eccezione dell’assistenza medica urgente.

Ritenendo che un simile trattamento risultasse in una violazione della dignità del richiedente, particolarmente vulnerabile in ragione della sua minore età, il tutore del signor Haqbin aveva presentato ricorso mirante a ottenere l’annullamento della decisione e il risarcimento del danno subito, che veniva tuttavia respinto.

In sede d’impugnazione davanti alla Corte del lavoro, il giudice sottoponeva alla Corte di Giustizia tre questioni pregiudiziali, volte, in sostanza, a determinare se le sanzioni di cui al succitato art. 20.4, potessero consistere anche nella revoca delle condizioni materiali di accoglienza e se questa potesse essere applicata anche nei confronti di un richiedente particolarmente vulnerabile quale, appunto, un minore straniero non accompagnato.

 

Le conclusioni dell’avvocato Generale e la diversa posizione assunta dalla Corte. 

Il 6 giugno 2019 l’Avvocato Generale Manuel Campos Sánchez‑Bordona nelle sue conclusioni (oggetto di un contributo pubblicato su questa rivista) aveva proposto alla Corte di esaminare la questione alla luce della peculiare posizione del minore straniero non accompagnato, e di ammettere la facoltà degli Stati membri di adottare in simili casi  una decisione di revoca a condizione che tale decisione fosse associata al previo ricorso ai servizi di assistenza e/o alle autorità giudiziarie responsabili della protezione dell’infanzia.

Con la pronuncia in commento, la Grande Sezione della Corte si è discostata da quelle conclusioni tanto nella scelta di esaminare le due distinte posizioni (quella generale, dell’adulto e quella particolare, del minore, colpiti dalla revoca) quanto nella soluzione offerta. La Corte infatti – è bene chiarirlo subito - nega la possibilità di ricorrere in simili casi all’istituto della revoca e limita fortemente, sottoponendo a vincoli particolarmente rigorosi eventuali misure incidenti sulle condizioni materiali di accoglienza stesse.

L’interpretazione dell’art. 20.4 della direttiva 2013/33/UE.                                                     

Chiamato ad operare un difficile bilanciamento tra le esigenze dello Stato di garantire l’ordine pubblico e la sicurezza delle persone e dei beni presenti nei centri e la tutela dei diritti fondamentali dei richiedenti, il giudice europeo ritiene anzitutto di dover tener conto del contesto nonché dell’economia generale e della finalità della direttiva. (par. 42)

In una simile prospettiva, la Corte riconosce che il termine “sanzioni” di cui all’art. 20.4 possa in linea di principio comprendere misure che incidano sulle condizioni materiali di accoglienza. Tuttavia, tale possibilità è sottoposta dalla direttiva stessa (art. 20.5) a condizioni procedurali particolarmente stringenti, in virtù delle quali la sanzione adottata deve essere “obiettiva, imparziale, motivata e proporzionata alla particolare situazione del richiedente”.  Non solo. La stessa norma dell’art. 20.5 prevede altresì che una simile misura sia, in ogni caso, tale da “salvaguardare il suo accesso all’assistenza sanitaria e ad un tenore di vita dignitoso”.  In riferimento a tale ultimo requisito, osservato che dal considerando n. 35 della direttiva emerge che quest’ultima mira a promuovere l’applicazione dell’art. 1 della Carta, la Corte giunge infine ad escludere che una sanzione che privi di tutte le condizioni materiali di accoglienza il richiedente asilo, sia pure autore di una grave violazione delle regole del centro e/o di atti violenti, risulti compatibile con l’obiettivo fissato dalla direttiva. Ciò in quanto   la dignità della persona risulta violata ogniqualvolta questa sia privata – anche temporaneamente – della possibilità di soddisfare le sue esigenze più elementari, finendo per pregiudicarne la salute fisica o psichica.

Non è sufficiente, allora, che – come avvenuto nel caso di specie- nel disporre la revoca le autorità consegnino all’interessato una lista contente un elenco di strutture private per senzatetto poiché grava sulle autorità degli Stati membri l’onere di garantire, in modo permanente e senza interruzioni, un tenore di vita dignitoso anche quando l’accesso alle condizioni di accoglienza avvenga tramite privati.

Diversamente, residua in capo agli Stati la possibilità di ricorrere – fatto salvo il rispetto del par. 5 dell’art. 20 – ad una sanzione consistente in una riduzione delle condizioni materiali di accoglienza, compresa la revoca o la riduzione del sussidio per le spese giornaliere o che non abbia l’effetto di privare il richiedente delle condizioni materiali di accoglienza, collocandolo ad esempio in un’area separata della struttura; disponendone il trasferimento o adottando una decisione di trattenimento, motivata da ragioni di tutela della sicurezza nazionale e dell’ordine pubblico, nel rispetto delle garanzie fissate dalla direttiva per questi casi (artt. 8-11).

Con riguardo poi alle sanzioni applicabili al minore straniero non accompagnato autore di violazioni e/o comportamenti di cui all’art. 20.4, la Corte, confermando un orientamento consolidato, ha ribadito che la sua posizione specifica di soggetto vulnerabile impone un accertamento ancora più rigoroso, che tenga conto del suo superiore interesse quale criterio fondamentale di attuazione delle disposizioni della direttiva. In virtù di tale principio, gli Stati dovranno tenere conto nel determinare la sanzione applicabile, della sua età del livello di sviluppo psicofisico e del suo trascorso, nonché di considerazioni in ordine alla sua incolumità e sicurezza. Ciò comunque non osta a che le autorità di uno Stato membro decidano di affidare il minore interessato ai servizi o alle autorità giudiziarie preposte alla tutela dei minori. (si veda  Marchegiani)

Conclusioni: la tutela dei diritti fondamentali e le questioni ancora aperte.

Con la pronuncia in esame, facendo leva da un lato sull’economia generale e sullo scopo della direttiva e dall’altro dei diritti fondamentali sanciti dalla Carta (artt. 1 e 24), la Corte ribadisce il principio di “continuità delle condizioni di accoglienza”, già in precedenza precisato dapprima nell’ambito di una decisione di trasferimento ai sensi del regolamento Dublino (Cimade et Gisti)  e poi con riguardo alla scelta in ordine alle modalità delle condizioni di accoglienza (Saciri).

Con un’evoluzione rispetto a detti precedenti, l’art. 1 della Carta è richiamato espressamente nel dispositivo della pronuncia. Con ciò confermando la tendenza della Corte a fondarsi in misura sempre maggiore sulla Carta quale strumento principale, quando non esclusivo nell’interpretare il diritto europeo in materia di asilo (Ippolito, F. “Migration and Asylum Cases before the Court of Justice of the European Union: Putting the Eu Charter of Fundamental Rights to Test?” in European Journal of Migration & Law 17, no. 1 (gennaio 2015).   

Non passa nemmeno inosservato che Corte si sia riportata al caso Jawo, relativo all’interpretazione dell’art. 4 della Carta. In tale caso la Corte aveva affermato che l’art. 4 osta a che un richiedente asilo presente sul territorio e dipendente dall’assistenza dello Stato ospitante si venga a trovare, indipendentemente dalla sua volontà e dalle sue scelte personali, in una situazione (..)che non [gli] consenta di far fronte ai suoi bisogni più elementari (…) che [lo] ponga in uno stato di degrado incompatibile con la dignità umana”. Tuttavia, la pronuncia sul caso Haqbin non scioglie la questione relativa al rapporto tra le due norme. Né la pronuncia contiene riferimenti all’art. 18 della Carta, in relazione al quale l’A.G. Sharpston nelle conclusioni al già ricordato caso Cimade, osservava che il diniego delle condizioni di accoglienza “rischia di pregiudicare il principio consacrato all’articolo 18 della Carta, secondo cui il diritto di asilo deve essere garantito a norma delle previsioni dei trattati”. La Corte, e prima ancora l’A.G., tacciono sul punto, a riprova di una certa esitazione ad indagare la portata dell’art. 18.

In ogni caso, la pronuncia della Corte relativa al caso Haqbin riveste un’importanza fondamentale. Come l’esperienza (anche italiana) mostra, sono numerosi gli Stati membri che, anche a seguito dall’aumento dei flussi migratori hanno adottato diverse misure volte a restringere l’accoglienza riconosciuta ai richiedenti presenti sul territorio. A fronte di tali prassi, la Corte di Giustizia si è dimostrata particolarmente rigorosa, ergendosi a salvaguardia dei diritti fondamentali dei richiedenti. La pronuncia sembrerebbe in linea altresì con la proposta di modifica della direttiva accoglienza presentata nel 2016 dalla Commissione (COM/2016/0465 final ). Nel documento si esclude che in simili casi i beni di prima necessità possano essere ridotti o revocati, ammettendo invece, in alcune circostanze, la revoca dei sussidi economici riconosciuti, previa loro sostituzione da condizioni di accoglienza in natura e fermo restando che, come osservato da UNHCR, anche queste misure dovrebbero garantire uno standard di vita in linea con il diritto internazionale.

Nel momento in cui si scrive, pende davanti alla Corte un’altra questione pregiudiziale, relativa alla compatibilità con il diritto europeo dell’articolo 23 del d.lgs. 142/2015 nella parte in cui venga interpretato nel senso di poter qualificare come “grave violazione dei regolamenti dei centri di accoglienza” anche comportamenti violativi di norme generali dell’ordinamento non specificamente riprodotti negli stessi regolamenti e – in caso di risposta affermativa – se possano essere considerati ai fini della revoca anche comportamenti che non costituiscono illecito penalmente punibile. Nel merito, il caso è  relativo al ricorso avverso la decisione di revoca proposto da due richiedenti protezione internazionale coinvolti in un procedimento penale – poi conclusosi con un’archiviazione – per avere “asportato alcuni indumenti da un cassonetto adibito alla raccolta di indumenti usati, forzandolo” (TAR Toscana). Il quesito, nell’interrogare la Corte sul significato da attribuire alla “gravità” delle violazioni delle regole dei centri commesse,  coglie un ulteriore aspetto di incertezza della norma, sollevato anche dalla dottrina (Markus Peek and Lilian Tsourdi, Asylum Reception Conditions Directive inKay Hailbronner and Daniel Thym (eds) EU Immigration and Asylum Law, A Commentary, 2° edizione  (C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016). Alla Corte, ora la parola.

 

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