La Direttiva sul salario minimo: un passo in avanti nonostante i limiti imposti dal Trattato all’azione del legislatore dell’Unione in materia di retribuzioni

Il 19 ottobre 2022, Parlamento europeo e Consiglio hanno adottato la Direttiva 2022/2041 relativa a salari minimi adeguati nell’Unione europea. L’atto, adottato sulla base dell’art. 153(2), lettera b) e dell’art. 153(1), lettera b), TFUE, costituisce un importante tentativo del legislatore europeo di rafforzare la dimensione sociale dell’impianto costituzionale europeo, così come previsto dall’art. 3 TUE e dall’art. 9 TFUE. La Direttiva dà, inoltre, attuazione ad alcune disposizioni della Carta in materia di diritti sociali, quali, in particolare, quelle relative al diritto dei lavoratori a godere di condizioni di lavoro sane, sicure e dignitose (art. 31), ad essere informati e consultati in azienda (art. 27) a poter negoziare e concludere, con le associazioni datoriali, contratti collettivi e alla parità tra uomini e donne in materia di retribuzione. Da ultimo, l’atto trae ispirazione, come ricordato dal Preambolo, dal Pilastro europeo dei diritti sociali e, più specificamente, dal Principio 6 dello stesso, il quale ribadisce il diritto dei lavoratori a ricevere un salario equo ed in grado di garantire loro condizioni di vita dignitose.

Muovendo da tali presupposti, la Direttiva persegue due obiettivi specifici, i quali guardano al problema dell’inadeguatezza dei salari minimi in Europa da due diverse prospettive.

In prima battuta, l’intervento della Direttiva in materia di salari minimi intende contribuire a migliorare l’equità del mercato del lavoro e ridurre le diseguaglianze retributive tra gli Stati membri, così che “la concorrenza nel mercato interno [sia] basata su standard sociali elevati” e non sulla riduzione del costo del lavoro. Tale presa di posizione risulta particolarmente significativa, potendosi considerare un tentativo di rivitalizzare il cd ‘modello sociale europeo’. Infatti, per quanto le istituzioni europee avessero in passato riconosciuto come una concorrenza tra ordinamenti perseguita a danno dei diritti dei lavoratori avesse effetti corrosivi sulla coesione socio-economica all’interno dell’Unione e sulla legittimità dell’intero processo di integrazione, nel corso del tempo si era fatta strada l’idea che questo tipo di competizione costituisse una sorta di corollario del mercato interno e, di conseguenza, ogni tentativo da parte degli Stati di limitarla dovesse ritenersi incompatibile con il diritto dell’UE. Significative in tal senso sono alcune sentenze in materia di appalti pubblici, in cui la Corte aveva ritenuto l’imposizione di un salario minimo nei confronti di imprese stabilite in altri Stati membri un’indebita restrizione della libera prestazione dei servizi e, dunque, contraria all’articolo 56 TFUE.

In seconda battuta, l’azione a favore dell’adeguatezza dei salari minimi mira altresì a contrastare la povertà lavorativa nell’Unione, vale a dire la crescente incapacità dei salari di garantire condizioni di vita dignitose ai lavoratori e alle loro famiglie. Pur trattandosi di un problema risalente, la sua gravità è sensibilmente aumentata nel corso degli ultimi mesi a causa dell’aumento drammatico dei prezzi dell’energia e, di conseguenza, di tutti i beni di consumo. Secondo i dati disponibili più recenti, si tratta di un problema che riguarda un decimo della forza lavoro in Europa, vale a dire più di 15 milioni di persone. Va detto che, come osservato da alcuni autori, la povertà lavorativa è spesso più la conseguenza del basso numero di ore lavorate, in ragione della diffusione di tipologie contrattuali sempre più precarie, che non dell’inadeguatezza dei livelli salariali. Tuttavia, non può negarsi che una politica efficace in materia di salari minimi possa senz’altro contribuire a contrastare il problema.

Il raggiungimento di tali obiettivi dipenderà in larga misura dal recepimento degli Stati membri, il quale dovrà avvenire entro il 15 novembre 2024. La cosa non sorprende, trattandosi di una direttiva, ma nel caso di specie merita di essere segnalato come in questo caso tale passaggio assuma un’importanza maggiore rispetto ad altre direttive, posto che molte delle disposizioni dell’atto in esame si caratterizzino per l’ampio margine di discrezionalità che lasciano alle autorità nazionali nella scelta dei mezzi da utilizzare per darvi trasposizione. Tale stato delle cose non è fortuito, ma deriva, insieme ad altri aspetti che saranno affrontati nel prosieguo dell’analisi, dai limiti imposti dal Trattato all’intervento del legislatore europeo in questo ambito e all’opposizione da parte di alcuni Stati e alcune parti sociali all’adozione di una misura come quella in esame.

Quanto al primo aspetto, vi era chi riteneva che l’adozione di una direttiva in materia di salario minimo fosse impedita dall’art. 153(5) TFUE. La disposizione stabilisce che le competenze conferite al legislatore europeo ai paragrafi 1 e 2 dello stesso articolo, e sulla cui base è stata adottata la Direttiva in esame, “non si applicano alle retribuzioni”. Secondo una lettura massimalista della disposizione, questa vieterebbe qualsiasi tipo di intervento del legislatore europeo che abbia ad oggetto i salari, ivi inclusi quelli minimi, a tutela della totale autonomia di cui disporrebbero gli Stati e le parti sociali nella disciplina di questo aspetto. Come rilevato da altra parte della dottrina, si tratta, però, di un’interpretazione che mal si concilia con la giurisprudenza della Corte in materia di art. 153(5) TFUE, la quale ha più volte ribadito come la disposizione costituisca un’eccezione rispetto al conferimento di competenze stabilito dai paragrafi precedenti e debba, quindi, interpretarsi in senso restrittivo. Così, facendo leva su tale canone interpretativo, in Del Cerro Alonso la Corte aveva escluso che l’eccezione potesse essere estesa “a ogni questione avente un nesso qualsiasi con la retribuzione” (punto 41), a pena di svuotare di significato l’art. 153(1) TFUE. La sentenza Impact aveva ripreso quanto stabilito nella pronuncia precedente, aggiungendo alcuni importanti chiarimenti quanto alla portata dell’art. 153(5) TFUE. In particolare, la Corte aveva sancito che l’eccezione doveva essere riferita solo “alle misure che, come un’uniformizzazione di tutti o parte degli elementi costitutivi dei salari e/o del loro livello negli Stati membri o ancora l’istituzione di un salario minimo comunitario, implicherebbero un’ingerenza diretta del diritto comunitario nella determinazione delle retribuzioni” (punto 124). Come si avrà modo di vedere in seguito, proprio la distinzione tra intervento diretto e intervento indiretto ha rappresentato il criterio guida per delimitare l’ambito di intervento del legislatore in materia di salari minimi.

Quanto al secondo aspetto, fin dalle prime fasi dei negoziati erano emerse posizioni di ferma opposizione al provvedimento, da parte di chi temeva che lo stesso non rispettasse la diversità che caratterizza i diversi sistemi nazionali di relazioni industriali e, più nello specifico, finisse con il restringere indebitamente l’ampio spazio di autonomia che taluni di questi, in particolare quelli scandinavi, hanno tradizionalmente riservato alle parti sociali per ciò che riguarda la determinazione dei livelli salariali. Tale posizione era stata espressa, ad esempio, dai sindacati svedese, danese, norvegese e islandese nell’ambito della prima tornata di consultazioni intrapresa dalla Commissione ai sensi dell’art. 154 TFUE prima di presentare la Proposta di Direttiva. Oltre alla posizione di contrarietà delle associazioni datoriali, evidentemente preoccupate che l’atto potesse determinare un aumento del costo del lavoro per i loro associati, erano altresì emerse le obiezioni di queste associazioni sindacali, le quali, discostandosi dalla posizione di favore assunta dalla European Trade Union Confederation (ETUC), si erano espresse contro l’iniziativa assunta dalla Commissione. Tali obiezioni sono poi state fatte proprie dagli Stati membri interessati, tanto che la Direttiva è stata adottata con il voto contrario di Svezia e Danimarca, oltre all’astensione dell’Ungheria.

Dal testo finale della Direttiva emerge in modo evidente l’attenzione del legislatore europeo a non travalicare i limiti esaminati poc’anzi. Al di là dei numerosi richiami contenuti nel Preambolo, a questo riguardo risulta particolarmente significativo l’articolo 1 della Direttiva, relativo all’oggetto e all’ambito di applicazione dell’atto. La disposizione dedica, infatti, la maggior parte dei suoi paragrafi a chiarire cosa l’atto non è e non fa, quasi a voler rassicurare Stati e parti sociali. In particolare, l’articolo specifica come la Direttiva faccia salvo il pieno rispetto dell’autonomia delle parti sociali, nonché, richiamando espressamente l’art. 153(5) TFUE, la competenza degli Stati membri di fissare i livelli dei salari minimi e di sceglierlo se farlo in via legislativa. Inoltre, la disposizione mette in chiaro che la Direttiva non possa essere letta nel senso di imporre l’obbligo di introdurre un salario minimo legale, ove ciò sia lasciato alla contrattazione tra le parti sociali, né di dichiarare un contratto collettivo universalmente applicabile.

Pur muovendosi in spazi angusti, la Direttiva segna comunque un passo in avanti nel contrasto alla povertà lavorativa e nel superamento della logica della concorrenza al ribasso nel mercato interno. A tale risultato ha contribuito in maniera importante il Parlamento europeo, i cui emendamenti hanno rafforzato la portata di molte disposizioni cruciali dell’atto. Per “garantire l’adeguatezza dei salari minimi per i lavoratori al fine di contribuire alla convergenza sociale verso l’alto e alla riduzione delle diseguaglianze retributive” (art. 1(1) Direttiva), l’atto interviene su tre piani distinti: l’adeguatezza dei salari minimi legali, la promozione della contrattazione collettiva in materia salariale e il rafforzamento dell’accesso da parte dei lavoratori a meccanismi di controllo e tutela.

Non potendone imporre l’introduzione in via legislativa, le norme in materia di adeguatezza dei salari minimi legali si applicano solo nei confronti dei 21 Stati membri nei quali il salario minimo sia già stabilito dalla legge. Ad oggi, oltre all’Italia, risultano privi di una tale normativa la Svezia, la Finlandia, la Danimarca, l’Austria e in parte Cipro, dove una misura di questo tipo esiste ma solo per certe categorie di lavoratori. L’art. 5 della Direttiva non stabilisce quale sia la soglia dell’adeguatezza, ma impone agli Stati in cui sono previsti salari minimi legali di istituire le procedure necessarie per la loro determinazione e il loro aggiornamento. L’individuazione dei criteri da utilizzarsi a tal fine, nonché la decisione sul peso da attribuire a ciascuno di loro, sono lasciate alle autorità nazionali, salvo dover questi comprendere quattro elementi previsti al paragrafo 2 della disposizione. Si tratta, in particolare, del potere di acquisto dei salari minimi, del livello generale dei salari e della loro distribuzione, del tasso di crescita degli stessi e dell’andamento a lungo termine della produttività a livello nazionale. La disposizione impone, poi, agli Stati membri di aggiornare i salari minimi almeno ogni due anni, eventualmente anche facendo ricorso a meccanismi di indicizzazione automatica, a condizione che la loro applicazione non determini una riduzione del livello salariale. Da ultimo, l’articolo in questione lascia agli Stati membri l’identificazione dei criteri per valutare l’adeguatezza dei salari minimi, limitandosi a prevedere la possibilità – e non, dunque, l’obbligo – per gli stessi di fare ricorso a parametri comunemente utilizzati a livello internazionale, quale l’Indice di Kaitz (60% del salario lordo mediano e 50% del salario lordo medio).

La disposizione si concentra, quindi, sugli aspetti procedurali, lasciando ampia discrezionalità alle autorità nazionali nella definizione di ciò che si ritenga adeguato. Discrezionalità che, però, non è assoluta: la scelta dei criteri deve, infatti, essere in linea con gli obiettivi della Direttiva, così come identificati nel Preambolo e ribaditi dall’art. 5(1), vale a dire “conseguire un tenore di vita dignitoso, ridurre la povertà lavorativa, promuovere la coesione sociale e una convergenza sociale verso l’alto e ridurre il divario retributivo di genere”. Pertanto, pur non rappresentando un intervento diretto in materia di salario minimo, la disposizione, se letta alla luce degli obiettivi perseguiti dall’atto, pone dei limiti alla libertà di scelta delle autorità nazionali quanto all’adeguatezza dello stesso.

Il secondo piano su cui si muove la Direttiva è la promozione della contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari. Il convincimento da cui muove questa parte della Direttiva, così come chiarito dal Considerando 23, è che ad un’elevata copertura della contrattazione collettiva e ad alti livelli di affiliazione a sindacati o associazioni datoriali corrispondano salari più alti. Pertanto, in questi contesti, la tutela del salario minimo risulta essere più forte anche rispetto a Stati in cui lo stesso sia previsto in via legislativa. L’obiettivo della Direttiva è, dunque, creare le condizioni perché questo modello, tipico dei Paesi scandinavi, possa attecchire altrove e contribuire anche lì a garantire salari minimi più elevati ai lavoratori. Queste disposizioni sembrerebbero smentire – o, quantomeno, fortemente ridimensionare – le preoccupazioni espresse dai governi e dalle parti sociali dei Paesi scandinavi, la cui opposizione all’intervento del legislatore europeo in materia di salari minimi era dettata dal timore che lo stesso potesse mettere a rischio la sopravvivenza del loro modello di relazioni industriali.

Il primo paragrafo dell’art. 4 della Direttiva impone agli Stati membri – la quale, a differenza dell’art. 5, si rivolge a tutti gli Stati membri -, di concerto con le parti sociali, l’adozione di una serie di misure per aumentare la copertura della contrattazione collettiva e facilitare l’esercizio del diritto alla contrattazione collettiva in materia salariale. Tali misure riguardano il rafforzamento della capacità delle parti sociali a partecipare alle negoziazioni e la possibilità di avere accesso ad informazioni adeguate. Grazie all’intervento del Parlamento europeo la versione finale dell’articolo in esame impone altresì agli Stati di adottare misure atte a proteggere i lavoratori e i rappresentanti sindacali da atti discriminatori adottati nei loro confronti in ragione della loro partecipazione alla contrattazione collettiva per la determinazione dei salari. Tale disposizione riprende e traspone nell’ordinamento dell’Unione quanto previsto dagli articoli 1 e 2 della Convenzione sul diritto di organizzazione e di negoziazione collettiva (n. 98 del 1949) dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro. Tutti gli Stati membri dell’Unione sono parti della Convenzione, ma la scelta di ‘comunitarizzare’ tali obblighi resta comunque un passaggio significativo, rendendo molto più efficace ed incisivo il controllo sul loro rispetto da parte delle autorità nazionali.

Il secondo paragrafo dell’articolo 4 stabilisce che se il tasso nazionale di copertura della contrattazione collettiva una soglia quantitativa – passata dal 70% all’80% grazie al Parlamento europeo – lo Stato membro in questione è tenuto a porre in essere un quadro di condizioni che favoriscano la contrattazione collettiva e a definire un piano d’azione che contenga un calendario e misure concrete che possano contribuire a migliorare la situazione. La previsione dà concreta attuazione all’idea, già esaminata in precedenza, secondo cui ampliare la copertura della contrattazione collettiva incide positivamente sul livello dei salari. Per quanto la determinazione del tasso di copertura della contrattazione collettiva presenti margini di incertezza, la disposizione è significativa, consentendo alla Commissione, ed eventualmente alla Corte, di esaminare misure adottate dagli Stati membri in materia di relazioni industriali al fine di rafforzare la contrattazione collettiva.

Al termine di questa, seppur sommaria, disamina, è possibile concludere nel senso di ritenere la Direttiva un importante passo in avanti nel rafforzamento della dimensione sociale dell’Unione. La logica che la ispira e le disposizioni che ne compongono il contenuto segnano una decisa rottura rispetto al paradigma che aveva caratterizzato la risposta alla crisi dei debiti sovrani, nonché, per certi versi, alcune sentenze della Corte in materia di salari minimi e mercato interno.

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