Pubblicata la relazione annuale sul controllo dell’applicazione del diritto dell’Unione relativa all’anno 2021: una breve analisi

Premessa

Un apporto in termini di trasparenza e conoscibilità dell’operato della Commissione nella sua funzione di “custode dei trattati” proviene dalle relazioni annuali sull’applicazione del diritto dell’Unione, come noto pubblicate annualmente a partire dal 1983 l’anno successivo a quello di riferimento.

La prassi prese avvio a seguito della risoluzione del Parlamento europeo sulla responsabilità degli Stati membri in ordine all’applicazione e al rispetto del diritto comunitario, con la quale il Parlamento invitava «[…] la Commissione a presentare ogni anno un rapporto scritto su tutte le infrazioni al trattato commesse dagli Stati membri, indicando quali organi nazionali [avessero] violato il diritto comunitario e in quale fase si [trovasse] la procedura» (spec. punto 17). In effetti, nella seconda relazione annuale al Parlamento sul controllo dell’applicazione del diritto comunitario del 1984 si legge: «La presente relazione tende ad una migliore informazione del Parlamento europeo e viene ad aggiungersi alle iniziative prese dalla Commissione per realizzare una maggiore trasparenza. Nel bollettino mensile e, sotto forma di sintesi annuale, nella propria relazione generale, la Commissione segnala le procedure che si trovano allo stadio del parere motivato, i ricorsi presentati alla Corte di giustizia nonché i casi archiviati. In certi casi, in considerazione di circostanze particolari, come la flagranza dell’infrazione e/o le sue ripercussioni sull’opinione pubblica, la Commissione può dare maggiore pubblicità ad un caso» (spec. p. 1).

Questi report, letti insieme, permettono di svolgere – quantomeno ex post – un’analisi statistica dell’attività di controllo dell’istituzione e, per tale ragione, sono indubbiamente uno strumento utile per comprendere e analizzare le strategie di controllo adottate dalla Commissione nel medio e nel lungo periodo. Sul punto, si noti che è la stessa Commissione a confermare l’esistenza di “strategie” e “policy” di controllo: nella terza relazione annuale del 1985 si legge che le rilevazioni ivi contenute costituiscono «un aspetto della politica che la Commissione applica in materia di controllo dell’applicazione del diritto comunitario» (spec. p. 4, punto 5, corsivo aggiunto).

Peraltro, nel breve periodo, e quindi sul dato annuale, queste relazioni risultano, in termini di trasparenza, piuttosto deboli. Non solo riportano esclusivamente i dati relativi alle procedure di infrazione, ai Pilot e al contenzioso pendente davanti alla Corte (escludendo, alla luce del principio di riservatezza che permea l’intera fase precontenziosa del procedimento, tutto il substrato di comunicazioni informali), ma anche le informazioni fornite su tali elementi sono assai limitate e non consentono di svolgere approfondite valutazioni di merito. Autorevole dottrina, non a caso, ha descritto tali atti come «un bilancio decisamente criptico e parco di informazioni» (M. Condinanzi, R. Mastroianni, Il contenzioso dell’Unione europea, Giappichelli, Torino, 2009, spec. p. 65) e dure critiche sono state mosse anche dal Parlamento europeo, in specie per l’assenza di trasparenza «per quanto riguarda le ragioni per cui la Commissione agisce in taluni casi e si astiene in altri» (spec. p.to 10). In effetti, le relazioni annuali – salvo rare eccezioni riscontrabili nei primi anni di pubblicazione – sono piuttosto avare di informazioni e, soprattutto, tali informazioni non sono quasi mai motivate.

Tuttavia, merita di essere comunque segnalata la recente pubblicazione della relazione annuale sul controllo dell’applicazione del diritto UE relativa all’anno 2021, che, quantomeno prima facie, mette in evidenza alcuni dati interessanti, qui brevemente analizzati.

Decresce il numero di procedure per mancato recepimento

In primo luogo, non può non notarsi una lieve, ma comunque significativa diminuzione del numero di procedure aperte per mancato recepimento di direttive: nel 2020 la Commissione ne aveva avviate 599, mentre, nel 2021, 571 (il 4,7% in meno).

Il dato intercetta una considerazione di merito: il trend di procedure di infrazione per mancato recepimento (al netto di un leggero aumento registrato tra il 2019 e il 2020) è in costante decrescita. Il volume di dossier aperto annualmente è infatti notevolmente inferiore rispetto al quello registrato nel 2016, anno caratterizzato dal maggior numero di nuove procedure (847) avviate per recepimento tardivo negli ultimi cinque anni. La decrescita registrata a partire dal 2017 coincide con l’adozione della comunicazioneRisultati migliori attraverso una migliore applicazione”, che aveva lo scopo, inter alia, di rafforzare l’efficacia dissuasiva del meccanismo di cui all’art. 260, par. 3, TFUE attraverso l’avvio, da parte della Commissione, della prassi di richiedere sistematicamente alla Corte (anche) il pagamento della somma forfettaria e non solo, quindi, della penalità. Chiedendo la condanna al pagamento della somma forfettaria, infatti, la fase contenziosa non si estingue per il solo motivo dell’adempimento in pendenza di giudizio (circostanza frequente prima del cambio di strategia annunciato con la citata comunicazione) e gli Stati membri sono (o comunque dovrebbero) essere indotti a evitare ritardi nell’adempimento.

Tali considerazioni sono comprovate dall’alto numero di cause cancellate dal ruolo per rinuncia della Commissione registrato sino al 2017, e dal calo rilevato a partire dal 2018.

Lo strumento di cui all’art. 260, par 3, TFUE sembra avere, quindi, un elevato grado di efficacia quantomeno nell’indurre lo Stato membro a eliminare l’infrazione prima della presentazione del ricorso. Meno elevata, invece, pare l’efficacia nella prevenzione dell’infrazione, posto che i numeri complessivi di procedure avviate restano comunque rilevanti. Peraltro, la costante decrescita registrata a partire dal 2017, confermata nel 2021, sollecita considerazioni di segno positivo anche in questo senso.

Cala lievemente il numero procedure di infrazione ex art. 258 TFUE

Il recepimento tardivo di direttive è spesso oggetto di oltre la metà di tutte le procedure di infrazione aperte annualmente. A mero titolo esemplificativo si pensi che, nel 2020, di 903 dossier aperti, 599 riguardavano il mancato recepimento tempestivo di direttive: più del 66% del totale. Nel 2019 essi rappresentavano quasi il 60%; nel 2018 il 65%; nel 2017 il 78%; nel 2016 l’86%; nel 2015 il 73%; nel 2014 il 65% e nel 2013 il 62%, per citare solo gli ultimi anni.

Anche nel 2021 questo dato è stato confermato: la Commissione ha avviato un totale di 847 procedure di infrazione; quelle per mancato recepimento, da sole, rappresentano più del 67%.

Ad ogni modo, il totale di procedimenti avviati registra una contrazione rispetto al 2020, quando la guardiana dei trattati aveva avviato 903 procedure (il 13% in più rispetto al 2019). Non sembra essere un calo troppo rilevante, ma è comunque da segnalare, quantomeno perché il notevole aumento del 2020 sembrava prospettare un cambio di rotta, da parte della Commissione von Der Leyen, rispetto all’approccio inaugurato dalla Commissione Juncker nel 2017 con la menzionata comunicazione “Risultati migliori attraverso una migliore applicazione”, che, come noto, aveva annunciato la decisione di fare un uso più moderato (e mirato) dello strumento di cui all’art. 258 TFUE.

Tale circostanza era stata rilevata anche in letteratura, dove si evidenziava che «la neo-Presidente, nelle prime prese di posizione pubbliche, ha messo in luce la necessità di reagire prontamente ed efficacemente alle violazioni del diritto dell’Unione da parte degli Stati membri, lasciando trasparire un cambio di rotta rispetto all’approccio della Commissione Juncker» (spec. p. 244).

Sembrava convalidare quanto rilevato in letteratura la comunicazione del 10 marzo 2020, “Piano d’azione a lungo termine per una migliore attuazione e applicazione delle norme del mercato unico”, nell’ambito della quale l’istituzione aveva dichiarato che «Per garantire il rispetto delle norme del mercato unico è necessario innanzitutto che dette norme siano applicate correttamente all’interno di ogni Stato membro, da parte di ogni autorità pubblica europea, e che le violazioni siano sanzionate, anche attraverso procedure di infrazione […]» (enfasi aggiunta). Tale annuncio, se comparato all’orientamento precedente, non sembrava privo di rilevanza. Come si dirà a breve, peraltro, tale tesi potrebbe essere oggi smentita.

Aumentano, di poco, i casi Pilot

Con riferimento ai casi Pilot, invece, nel 2021 si conferma la crescita già registrata nel 2020: la Commissione ha aperto 223 dossier, segnando un leggero aumento rispetto al 2020, quando ne aveva notificati 212. Notevole, peraltro, è la variazione percentuale rispetto al 2019 (+17,3%), anno in cui la guardiana dei trattati aveva aperto 190 file.

Il dato sembra testimoniare l’allontanamento dalla Commissione von der Leyen dall’approccio adottato dalla Commissione Junker che, come noto, con la citata comunicazione, non solo aveva annunciato che avrebbe impiegato la procedura di infrazione in modo estremamente selettivo, ma aveva altresì comunicato che non avrebbe fatto più ricorso al Progetto Pilota, a meno che tale meccanismo non fosse ritenuto utile in un caso specifico.

La conseguenza pratica fondamentale di tale strategia – che si è di fatto risolta nell’apertura di fascicoli Pilot per mere violazioni tecniche – è stata non solo un (ovvio) calo nel volume di dossier aperti annualmente, ma anche e soprattutto, come rilevato in dottrina (spec. p. 245), il ritorno «consistente» all’uso delle c.d. lettere amministrative o dei «contatti informali con le amministrazioni nazionali» che, lungi dal rappresentare uno strumento di dialogo efficiente, sono «spesso causa di tempi lunghi» nella gestione dei procedimenti (così M. Condinanzi, R. Mastroianni, op. cit., spec. p. 59).

Il trend confermato con la più recente relazione, quindi, è da accogliere con favore.

Ricorsi per inadempimento: la materia ambientale si conferma la più soggetta ad aggravamenti

Un ultimo punto da segnalare è la presentazione di 29 ricorsi ex art. 258 TFUE, un terzo dei quali riguarda la qualità dell’aria e il trattamento delle acque reflue urbane.

Tale dato consente di svolgere due ordini di considerazioni. In primo luogo, il volume di ricorsi presentati in Corte si è assestato su numeri piuttosto modesti (confermando una tendenza invero risalente), a dimostrazione, da un lato, che la volontà della Commissione è quella di «regolarizzare le infrazioni piuttosto che a perseguirle ad ogni costo» (v. la settima relazione annuale al Parlamento europeo sul controllo dell’applicazione del diritto comunitario, 1989, spec. p. 11) e, dall’altro lato, che uno degli scopi principali della procedura di infrazione è quella di giungere a una composizione stragiudiziale delle controversie.

In secondo luogo, non deve stupire che la maggior parte delle procedure giunte alla fase contenziosa sia di natura ambientale: delle 41 sentenze ex art. 260, par. 2, TFUE pronunciate dal 2000 ad oggi (la prima è la nota Commissione c. Grecia del 2000), ben 18 riguardano la materia ambientale (il 44%), a riprova di una certa difficoltà, da parte degli Stati membri, di eliminare (quantomeno velocemente) la situazione di difformità quando questa concerne l’ambiente.

Solo due, invece, i ricorsi presentati ai sensi dell’art. 260, par. 2, TFUE, entrambi ancora pendenti: si tratta delle cause C-692/20, Commissione c. Regno Unito, in materia di marcatura fiscale dei gasoli (formalmente avviata a dicembre 2020, ma indicizzata a gennaio 2021) e C-174/21, Commissione c. Bulgaria, quest’ultima sempre relativa alla qualità dell’aria.

Con riguardo, infine, all’art. 260, par. 3, TFUE, dai dati statistici risulta che la Commissione ha deciso di deferire alla Corte di giustizia due casi, entrambi contro il Lussemburgo: in un primo – relativo alla procedura INFR(2018)0364 in materia di confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato – il ricorso è già stato instaurato (causa C-214/22, Commissione c. Lussemburgo), mentre, nel secondo – relativo alla procedura INFR(2016)0782 sulla detenzione di armi – non risulta ancora presentato formalmente il ricorso che, verosimilmente, verrà depositato prossimamente.

Brevi conclusioni: riavvicinamento o allontanamento dal “metodo Juncker”?

I dati qui brevemente analizzati, unitamente a quanto dichiarato dalla stessa Commissione nel foglio statistico allegato alla relazione annuale, consentono di svolgere delle brevi riflessioni (rectius, speculazioni) finali.

Come accennato, le prime dichiarazioni e, soprattutto, i primi numeri relativi all’attività di controllo della Commissione von Der Leyen sembravano annunciare un allentamento dal “metodo Juncker” che, come noto, mirava a un’Europa «più grande e più ambiziosa sui temi importanti e più piccola e più modesta sugli aspetti meno rilevanti» (spec. p. 3). Il volume di procedure di infrazione annue, nei primi due anni di insediamento, era notevolmente aumentato e il Progetto Pilota sembrava (e in effetti è) del tutto riabilitato.

I numeri relativi al 2021, peraltro, risultano molto più contenuti: i casi Pilot sono aumentati, ma di poco e il numero di procedure ex art. 258 TFUE, anche se lievemente, è diminuito.

Ora, è chiaro che, prima facie, la contrazione potrebbe essere il positivo segnale di una maggiore conformità al diritto UE da parte degli Stati membri. Peraltro, potrebbe rappresentare anche un uso timido ed eccessivamente cauto dello strumento di cui all’art. 258 TFUE a favore di meccanismi di enforcement non altrettanto validi come le già menzionate lettere amministrative. Molto più probabilmente (e auspicabilmente) il calo potrebbe essere dettato da un utilizzo massiccio di strumenti alternativi alla procedura di infrazione come, ad esempio, le ispezioni; i networks e i comitati di esperti; le c.d. “riunioni pacchetto”; le linee guida o, ancora, gli implementation plans. che sovente hanno natura non solo “reattiva” ma anche “preventiva” dell’infrazione.

Sembra confermare tale tesi la stessa Commissione, che nel citato foglio statistico scrive: «the Commission has developed a number of tools to help Member States transpose, apply and implement EU law correctly and on time. These include guidance documents, implementation plans, expert groups, explanatory documents, training courses, workshops and meetings. Some of these tools are used to avoid (‘prevent’) breaches of EU law, while others are intended to be used in parallel with infringement procedures to resolve (‘correct’) breaches of EU law so that the matter is not referred to the Court of Justice of the European Union (the Court). The Commission often uses a combination of these tools to address problems and promote compliance with EU law» (spec. p. 1).

Tale “strategia” è dichiaratamente adottata per fare fede alla menzionata comunicazione “Risultati migliori attraverso una migliore applicazione” che, come si è detto, era votata a un uso sempre più ristretto della procedura di infrazione. La coerenza con l’approccio Juncker sembra ancor più evidente nella dichiarazione per cui «The purpose of the Commission’s enforcement actions is to ensure compliance with EU law. Infringement procedures are an option of last resort to achieving that purpose» (spec. p. 1, corsivo aggiunto).

Quello che, i primi due anni di insediamento, sembrava essere un “cambio di rotta”, pare oggi un riavvicinamento alla Commissione Jucker e alla sua strategia.

Se i rimedi alternativi testé menzionati probabilmente incidono positivamente sull’ammontare complessivo dell’“obbedienza” statale, vale comunque la pena domandarsi se l’uso sempre più trascurabile dell’art. 258 TFUE sia del tutto legittimo o comunque auspicabile.

Come rilevato dall’avvocato generale Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer nel caso Banks e a., non è da mettere in dubbio il (legittimo) uso discrezionale che la Commissione fa delle competenze attribuitele dall’art. 258 TFUE, essendo la sola istituzione abilitata a decidere, non solo se sia o meno opportuno iniziare un procedimento o proseguirlo, ma anche con quali modalità farlo.

E tuttavia, l’avvocato generale giustamente ha ricordato che «[la Commissione] ha il compito di vigilare d’ufficio [ai sensi dell’art. 17 TUE] sull’applicazione, da parte degli Stati membri, del Trattato e delle norme adottate dalle istituzioni in forza di quest’ultimo e di far dichiarare l’esistenza di eventuali inadempimenti degli obblighi che ne derivano, allo scopo di farli cessare» (punto 17, corsivo aggiunto).

Questo “compito”, che è a conti fatti un “obbligo”, deve (dovrebbe?) necessariamente tenere in considerazione gli strumenti a tal fine previsti dai trattati e, quindi, il rimedio di cui all’art. 258 TFUE. In altri termini la vigilanza di cui all’art. 17 TUE, perlomeno alla luce di un’interpretazione letterale della disposizione, non è affatto una facoltà, ma è a tutti gli effetti un obbligo istituzionale che compete alla Commissione nell’equilibrio del sistema di poteri all’interno dell’Unione europea. Ebbene, è d’uopo domandarsi quanto la custode dei trattati possa dilatare senza alcun limite la propria discrezionalità nell’utilizzo degli strumenti che il trattato le mette a disposizione per esercitare la sua funzione di vigilanza; e la funzione di vigilanza nei confronti degli Stati membri viene essenzialmente svolta attraverso la procedura di infrazione.

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