Premessa.

L’ordinanza del Presidente della Corte di giustizia dell’Unione europea depositata il 1° agosto 2025 relativa alla richiesta di intervento nella causa C-865/24 (Ordre néerlandais des avocats du barreau de Bruxelles e altri contro Consiglio dell’Unione europea), con la quale è stata accolta l’istanza presentata dall’Ordine degli avvocati del foro di Lussemburgo, permette di individuare i parametri per stabilire in quali casi un’associazione rappresentativa di professionisti ha un interesse alla soluzione della controversia che legittima il diritto di intervenire in un procedimento di annullamento di un atto Ue.

In attesa della decisione sul merito relativa all’impugnazione dell’Ordine olandese degli avvocati con sede a Bruxelles e di altri ordini della sentenza del Tribunale Ue del 2 ottobre 2024 (T-797/22, Ordre néerlandais des avocats du barreau de Bruxelles contro Consiglio dell’Unione europea) riguardante l’applicazione di misure restrittive a seguito dell’invasione russa all’Ucraina, la Corte di giustizia dell’Unione europea, con l’ordinanza del suo Presidente, oltre a chiarire in quali casi un ordine degli avvocati ha diritto di intervenire nel procedimento dinanzi alla Corte, delinea talune differenze tra le condizioni richieste per l’intervento di una singola persona fisica o giuridica e quelle relative a un’associazione professionale che agisce nell’interesse collettivo dei suoi singoli iscritti, affermando un’interpretazione estesa del diritto d’intervento a favore di tali associazioni di professionisti.

In particolare, nel caso in esame, il Presidente della Corte, interpretando l’articolo 40 dello Statuto che regola il diritto ad intervenire in un procedimento non solo di Stati e istituzioni dell’Unione, ma anche di ogni altra persona che possa «dimostrare di avere un interesse alla soluzione della controversia sottoposta alla Corte», ha riconosciuto che l’Ordine degli avvocati che include, tra i propri obiettivi, la promozione degli interessi professionali ed economici degli iscritti, può esercitare il diritto ad intervenire in un procedimento come quello relativo all’impugnazione di una sentenza del Tribunale che coinvolge detti interessi e, in particolare, il diritto di difesa e di segretezza del rapporto cliente-avvocato.

Prima di soffermarci su alcuni punti rilevanti sul diritto d’intervento da parte di terzi nel contesto dei ricorsi diretti per annullamento a seguito di una sentenza del Tribunale, conviene ricostruire la vicenda al centro del provvedimento del Presidente per poi approfondire le questioni rilevanti che incidono sul sistema processuale dell’Unione europea e sull’interpretazione dell’articolo 40 dello Statuto.

I fatti all’origine della richiesta d’intervento.

L’Ordre néerlandais des avocats du barreau de Bruxelles (e le altre persone fisiche e giuridiche i cui nomi sono indicati nell’allegato alla pronuncia del Tribunale soltanto nella versione notificata alla parti), avevano chiesto l’annullamento dell’articolo 1, punto 12, del regolamento (UE) 2022/1904 del Consiglio, del 6 ottobre 2022 (GUUE 2022, L 259 I, p. 3 ss.), che modifica il n. 833/2014 del 31 luglio 2014 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina nella parte in cui sostituisce e modifica l’articolo 5  quindecies, paragrafi 2 e da 4 a 12, del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio (GUUE 2014, L 229, p. 1 ss.), per quanto riguarda i servizi di consulenza giuridica, nonché dell’articolo 1, punto 13, del regolamento (UE) 2023/427 del Consiglio, del 25 febbraio 2023 (GUUE 2023, L 59 I, p. 6 ss.), sempre di modifica del n. 833/2014 nella parte in cui inserisce un articolo 12  ter, paragrafo 2  bis. Con l’indicato ricorso, gli ordini e le associazioni rappresentative degli avvocati sostenevano che le misure restrittive compromettevano alcuni diritti fondamentali come il diritto di accesso alla giustizia, minando altresì il segreto professionale tra cliente e avvocato. Il ricorso era stato respinto perché il Tribunale ha stabilito che i regolamenti in esame permettono di distinguere i servizi di consulenza giuridica che rientrano nel divieto e quelli che non sono soggetti a tali divieti, non avendo così carattere generale, in grado di colpire nel complesso l’attività forense. Il regolamento n. 833/2014, come modificato nel corso degli anni, vieta di fornire, anche indirettamente, servizi di consulenza giuridica al governo russo o ad entità stabilite in Russia, ma senza precludere, ad avviso del Tribunale, determinate attività come, ad esempio, «la possibilità di parlare a una conferenza a cui partecipa un dipendente del governo russo o di un’entità stabilita in Russia, a condizione che questo intervento orale si mantenga in termini generali e non equivalga a fornire consigli basati sull’interpretazione e sull’applicazione di una norma giuridica a una situazione specifica e di natura tale da facilitare l’assunzione di decisioni da parte del governo russo, di un’entità russa o di una particolare categoria di entità russe» (punto 209 della sentenza T-797/22). Nella stessa direzione, l’articolo 5 quindecies, paragrafo 10, del regolamento n. 833/2014 stabilisce che le autorità competenti possano autorizzare i servizi di consulenza giuridica «alle condizioni che ritengono appropriate, dopo aver accertato che il servizio è necessario» per fini tassativamente elencati nella norma, fermo restando che per ottenere l’autorizzazione a prestare un servizio il legale dovrebbe comunicare all’autorità competente dettagli sul suo potenziale cliente e sulla natura della consulenza, con ciò non vietando ogni attività.

L’Ordre français des avocats du barreau de Bruxelles (French Bar Association of Brussels) e l’Ordre néerlandais des avocats du barreau de Bruxelles, non soddisfatti della soluzione fornita dal Tribunale, che non ha portato all’annullamento delle norme dei citati regolamenti, hanno impugnato, insieme ad altri legali, la pronuncia dinanzi alla Corte Ue e l’Ordine degli avvocati del foro di Lussemburgo ha chiesto di intervenire tenendo conto della circostanza che è in gioco un principio essenziale e un diritto fondamentale per ogni individuo ossia quello di «farsi consigliare da un avvocato», insito nell’articolo 47 della Carta Ue dei diritti fondamentali. L’Ordine lussemburghese vuole supportare il ricorso perché non condivide la posizione raggiunta dal Tribunale secondo il quale l’articolo 5 quindecies, paragrafo 6, del regolamento n. 833/2014 non impedisce una valutazione giuridica preliminare da parte di un avvocato o la prestazione di servizi di consulenza giuridica al fine di accertare la necessità, o l’assenza di necessità, di avviare un procedimento giudiziario, amministrativo o arbitrale.

La corretta qualificazione della nozione di “interesse alla soluzione della controversia”.

Come detto, la richiesta sulla quale si è pronunciato il Presidente del Tribunale è fondata sull’articolo 40 dello Statuto che si occupa di regolare l’intervento di terzi, istituto che ha poi una disciplina nel regolamento della Corte di giustizia (dagli articoli da 129 a 132, capo IV intitolato “Intervento”) e nel regolamento del Tribunale, dagli articoli da 142 a 145, capo XIV (per l’esame di tali documenti si veda B. Nascimbene, Corti europee e regole del processo, Milano, 2025, rispettivamente p. 210 ss. e p. 311 ss.).

La nozione di interesse alla soluzione della controversia è stata al centro della decisione del Presidente del Tribunale (su l’intervento dei terzi dinanzi alla Corte Ue si veda, tra gli altri, D. P. Domenicucci, L’intervento di terzi nei ricorsi diretti dinanzi al giudice dell’Unione: questioni scelte, in Rivista del contenzioso europeo, 2023, p. 17 ss.; F. Pili, Articolo 40 Statuto, in C. Amalfitano, M. Condinanzi, P. Iannuccelli (a cura di), Le regole del processo dinanzi al giudice dell’Unione europea, Napoli, 2017, p. 125 ss.; P. Biavati, Diritto processuale dell’Unione europea, V ed., Milano, 2015, p. 204 ss.; M. Condinanzi, R. Mastroianni, Il contenzioso dell’Unione europea, Torino, 2009, p. 380 ss.).

Nell’ordinanza, in primo luogo, è richiamata la nozione, ormai consolidata nella giurisprudenza della Corte e del Tribunale di «interesse alla soluzione della controversia» che si riferisce a un «interesse diretto e attuale» con riguardo all’esito del procedimento e non ai motivi o agli argomenti dedotti nel procedimento, interesse che deve essere obbligatoriamente accertato, in linea con quanto previsto dall’articolo 40. Questo vuol dire che, per decidere nel senso dell’accoglimento dell’istanza, la Corte deve effettuare una valutazione prognostica che porti ad accertare l’incidenza della decisione finale sul terzo interveniente, con l’onere della prova a carico di quest’ultimo. Il parametro di riferimento per decidere sull’ammissibilità dell’intervento è, quindi, l’effetto dell’esito della sentenza e non le questioni di carattere procedurale. Nel compiere l’accertamento ai fini della decisione sull’intervento, ci sembra evidente che non vada considerato il contenuto della questione in modo astratto ma il legame tra soluzione della questione e soggetto che richiede l’intervento. Solo in presenza di un collegamento diretto tra l’elemento soggettivo e quello oggettivo è possibile giustificare l’intervento. Ora, anche di recente, già con l’ordinanza del Presidente della Corte del 19 dicembre 2024 (causa C-454/24, CRU/Dexia), è stato specificato che un interesse è sufficientemente diretto «solo nella misura in cui tale soluzione sia idonea a modificare la posizione giuridica del ricorrente in un intervento».

Questo parametro relativo alla modifica della posizione giuridica del soggetto che chiede di intervenire è stato considerato essenziale anche nell’ordinanza del 1° agosto, ma con un’attenuazione nel senso che, nel caso in cui l’intervento sia richiesto da associazioni professionali che fanno valere la rilevanza della pronuncia ai fini del rispetto dei diritti fondamentali e sia in gioco la buona amministrazione della giustizia nel procedimento dinanzi alla Corte, questo parametro non è una condizione da considerare solo in relazione all’esito del procedimento ma in rapporto a questioni più generali, ossia i principi poc’anzi indicati, valutando altresì l’interesse collettivo tutelato dall’associazione, con una consequenziale maggiore flessibilità nella valutazione da parte dei giudici Ue.

Nel caso in esame, il soggetto interveniente fa valere proprio la rilevanza della questione ai fini dell’effettivo rispetto di diritti come quello di accesso alla giustizia di cui all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali e al segreto professionale che è incluso nell’articolo 7 della Carta che assicura il diritto al rispetto della vita privata e familiare, questioni che riguardano l’Ordine nel suo complesso. Inoltre, la questione circa l’ammissibilità dell’intervento proprio avendo carattere collettivo con riferimento all’Ordine in quanto incide sulla prestazione di servizi legali in forza del legame diretto con gli interessi professionali ed economici dei legali, nonché generale interessando tutti i singoli avvocati iscritti, ha rilievo anche sul funzionamento della stessa Corte perché qualora fosse respinta la richiesta dell’Ordine degli avvocati del Lussemburgo i singoli avvocati, ai sensi dell’art 40 dello Statuto che consente a qualsiasi persona che dimostri un interesse alla soluzione della controversia sottoposta alla Corte di intervenire, potrebbero presentare individualmente richieste di intervento con un allungamento dei tempi e ritardi nell’adozione della sentenza della Corte che si troverebbe a dover analizzare un numero più elevato di documenti. Ed invero, nell’ordinanza sono stati valutati anche gli aspetti legati all’amministrazione della giustizia con riguardo non solo agli interessi della categoria professionale ma relativi al funzionamento stesso della Corte. A tal proposito, infatti, il Presidente della Corte, nel decidere il sì all’intervento, ha osservato che qualora la domanda non fosse accolta si aprirebbe la strada a un numero elevato di ricorsi individuali tenendo conto del fatto che ogni avvocato è interessato all’annullamento dei regolamenti che precludono attività legate all’esercizio della propria professione. Ammettere l’intervento dell’Ordine professionale – si legge nell’ordinanza – che ha una visione d’insieme degli interessi che in modo generale riguardano la categoria, consente alla stessa Corte di valutare meglio il contesto della causa e gli effetti della sentenza, tutelando gli interessi di ogni singolo membro dell’associazione e di questa in quanto tale, nonché della buona amministrazione del procedimento.

La peculiare posizione degli ordini professionali e l’interpretazione estensiva.

Nell’ordinanza del 1° agosto, il Presidente ritiene, in conclusione, che se in linea di principio un interesse alla soluzione della controversia «non può essere considerato sufficientemente diretto se non nella misura in cui tale soluzione sia tale da modificare la posizione giuridica del richiedente», nei casi di un’associazione professionale rappresentativa, che ha come fine anche la protezione dei propri membri, l’intervento va riconosciuto se sono sollevate «questioni di principio suscettibili di incidere» sugli interessi dell’associazione. Nella stessa direzione si può ricordare l’ordinanza del 17 giugno 1997, relativa alla richiesta d’intervento, allora fondata sull’articolo 34 dello Statuto, nelle cause riunite C-151/97 e C-157/97, National Powers con la quale è stata rimarcata la differenza tra l’intervento richiesto da associazioni professionali che hanno come obiettivo interessi collettivi in relazione a procedimenti che sollevano questioni di principio e altri soggetti intervenienti in cui ha rilievo unicamente la possibile modifica della posizione giuridica. In quell’occasione l’istanza era stata respinta anche in ragione del fatto che «la prassi di ammettere all’intervento associazioni rappresentative che hanno la funzione di tutelare i loro aderenti in cause che sollevano questioni di principio che possono pregiudicarli non può essere invocata a sostegno di un’istanza di intervento proposta a titolo individuale» (punto 66. Si vedano anche le ordinanze del 25 marzo 1992, in ordine alla richiesta di intervento dell’Intellectual Property Owners Inc. nella causa C-241/91, Radio Telefis Eireann).

Un ulteriore aspetto che appare differente tra richieste d’intervento individuali e quelle di un’associazione professionale è quello relativo all’onere della prova perché se, in via generale, spetta alla persona fisica o giuridica interveniente fornire la prova dell’interesse alla soluzione del procedimento badando alla modifica della propria posizione giuridica, nel caso di un’associazione professionale rappresentativa, «che ha per fine quello di proteggere gli interessi dei suoi membri», l’onere della prova su tali associazioni è fortemente attenuato perché in presenza di questioni di principio di interesse generale la richiesta di intervento, per essere accolta, non comporta la dimostrazione che la soluzione del procedimento è in grado di «modificare la posizione dell’associazione in quanto tale». In questo modo, la prova dell’interesse diretto e attuale alla soluzione della controversia non è legata alla sentenza adottata dalla Corte come elemento in grado di «modificare la posizione giuridica dell’associazione in quanto tale», ma alle questioni di principio rilevanti che incidono sui soggetti iscritti delle cui esigenze l’Ordine si fa portavoce.

Così, nell’individuazione dei soggetti che hanno diritto a intervenire ai sensi dell’articolo 40 dello Statuto si delineano specifiche peculiarità per le associazioni professionali alle quali è richiesta la rappresentatività di un numero significativo di imprese/soggetti attivi nel settore interessato; la circostanza che l’obiettivo dell’associazione sia quello di tutelare gli interessi dei suoi membri; che nel procedimento siano sollevate questioni di principio che incidono sul funzionamento del settore interessato e, in ultimo, che gli interessi dei membri dell’associazione possano essere influenzati in misura significativa dalla sentenza che sarà emessa.

La conclusione raggiunta nell’ordinanza, introduce alcuni elementi di interpretazione dell’articolo 40 dello Statuto che, però, non ne alterano l’essenza. Tenendo conto che le associazioni professionali rappresentative chiedono di intervenire per proteggere interessi collettivi dei membri di cui questi ultimi sono ugualmente e individualmente titolari perché lo Statuto istitutivo dell’Ordine ha come obiettivo la protezione degli interessi dei propri membri tra i quali la preservazione e la promozione degli interessi professionali ed economici degli avvocati, inclusi principi quali l’indipendenza, il segreto professionale, la tutela del diritto di difesa e il diritto di accesso a un tribunale imparziale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che include la possibilità per qualsiasi persona di farsi consigliare e rappresentare da un avvocato, l’intervento da un lato persegue la tutela di un interesse collettivo e dall’altro lato interessi individuali con la conseguenza che anche i singoli avvocati potrebbero attivare una richiesta di intervento qualora venisse respinta quella dell’Ordine.

Constatato che l’Ordine professionale del Lussemburgo è un’associazione rappresentativa di numerosi avvocati in quanto risultano iscritti 3.665 legali attivi sul territorio in cui opera l’associazione che ha presentato la richiesta d’intervento (in Lussemburgo sono presenti due associazioni professionali, una con sede in Lussemburgo e l’altra nel distretto di Diekirch) e che l’iscrizione in tale Ordine è necessaria per l’esercizio della professione, l’interesse dell’interveniente non solo non è indiretto, ma diretto, ma è anche in grado di avere una portata generale nell’intero spazio UE. Sul punto, infatti, è stato evidenziato che l’Ordine fa valere interessi collettivi su questioni di principio che giustificano il diritto di intervenire anche quando l’associazione non raggruppa tutti i membri di un determinato Stato in ragione del fatto che esiste un’altra organizzazione attiva in quello stesso Paese perché, in caso contrario, si verificherebbe «un trattamento differenziato degli avvocati, a seconda che esercitino la professione in uno Stato membro dove esiste o un’unica associazione professionale nazionale o diverse associazioni locali» (punto 16 dell’ordinanza). Così, è chiarito che «qu’une association professionnelle locale, à laquelle les personnes établies dans une partie du territoire d’un État membre sont tenues d’adhérer dans le cadre de l’exercice de leur profession, doit être qualifiée de représentative» (punto 17). A ciò si aggiunga, come sottolineato dal Presidente della Corte, che la questione che sarà al centro della futura sentenza della Corte solleva importanti questioni di principio che riguardano i servizi giuridici e gli interessi dei membri dell’associazione professionale, ma anche, più in generale, l’esercizio della professione di avvocato nell’Unione europea.

Alla luce di quanto detto, quindi, l’Ordine degli avvocati di Lussemburgo, potrà presentare la memoria d’intervento e osservazioni orali nell’ipotesi in cui sia tenuta un’udienza per la discussione con un sicuro effetto positivo, come precisato nell’ordinanza, «della professione forense nel suo insieme e su tutto il territorio dell’Unione», con la prospettiva, peraltro, di incrementare, anche in altri procedimenti, le richieste d’intervento da parte degli organismi professionali ed evitare molteplici istanze individuali.