Introduzione.

Sin dalla prima sentenza pregiudiziale del 2020, l’Unione europea è intervenuta a tutela del giudice onorario italiano e, in ragione del divieto di discriminare o pregiudicare il lavoratore a tempo determinato, gli ha riconosciuto i diritti dei lavoratori comparabili [Corte giust., 16 luglio 2020, causa C-658/18, Governo della Repubblica italiana (Status dei giudici di pace italiani), annotata in questa Rivista; 7 aprile 2022, causa C-236/20, Ministero della Giustizia e a. (Status dei giudici di pace italiani), segnalata in questa Rivista. C. Pesce, La magistratura onoraria italiana alla luce del diritto dell’Unione europea, in questa Rivista, 2021, fasc. 2, pp. 24-43]. Le più recenti pronunce della Corte di giustizia dell’Unione sanciscono, poi, la natura irrinunciabile e non negoziabile delle garanzie europee [Corte giust., 27 giugno 2024, causa C‑41/23, Peigli; 4 settembre 2025, causa C-253/24, Pelavi, segnalata in questa Rivista]. L’Unione, peraltro, tollera entro precisi limiti la scelta del nostro legislatore di considerare la condizione giuridica del giudice incaricato equiparabile a quella del magistrato togato. In ragione della singolarità dell’ordinamento interno, ammette cioè soluzioni speciali e differenziate purché non discriminatorie.

Ebbene, la disciplina italiana o, meglio, le riforme normative intervenute nel tempo [d.lgs. n. 116/2017 (s.m.i.); legge 15 aprile 2025, n. 51] rispettano il diritto europeo e/o risolvono le criticità emerse nella procedura d’infrazione in corso nei confronti dell’Italia circa i diritti dei magistrati onorari (n. 2016/4081)? I giudici italiani decidono le vicende conformemente ai trattati dell’Unione, al diritto derivato europeo e alla giurisprudenza della Corte di giustizia?

I quesiti rimandano alla partecipazione all’Unione, all’obbligo dello Stato e dei consociati tutti di rispettare e applicare il diritto primario, derivato e giurisprudenziale dell’Unione, alle responsabilità dello Stato a fronte di violazioni del diritto europeo a opera di sue articolazioni e alle conseguenze giuridiche (procedura di infrazione; azione di risarcimento del danno per inadempimento degli obblighi comunitari).

Rinviando ad altre sedi l’approfondimento di questioni così significative, le battute che seguono si concentrano sui comportamenti delle autorità giurisdizionali, diversamente, adite. Indicativamente, sono considerate due sentenze emesse dal giudice amministrativo. La sentenza del TAR Campania n. 285/2025, pubblicata il 13 gennaio 2025, impugnata dinanzi al Consiglio di Stato lo scorso luglio (30 luglio 2025, VII sez., NRG 2025/6281), e la sentenza del TAR Lazio n. 15797/2025, pubblicata il 26 agosto 2025, impugnabile dinanzi al Consiglio di Stato entro il 30 ottobre 2025 o comunque il 2 marzo 2026. Senza pretesa di esaustività, l’intento è capire se, nel pronunciarle, i giudici si sono uniformati al diritto dell’Unione, alla risposta pregiudiziale della Corte (nel caso specifico del TAR Lazio). Con riferimento alla pronuncia del TAR Campania, si prospettano, altresì, gli epiloghi dell’appello.

La sentenza del TAR Campania n. 285/2025, pubblicata il 13 gennaio 2025.

La sentenza del TAR Campania n. 285/2025 solleva diverse riflessioni nel sistema di garanzie europee. Peraltro, la prospettiva del Collegio non convince neppure nell’ottica del diritto interno, su cui però non ci soffermiamo.

Quanto ai fatti di causa, ai nostri fini, è sufficiente dire che il ricorrente ha svolto le funzioni di Vice Procuratore Onorario e Giudice Onorario di Tribunale dal 1996 al 2002 e, al momento del ricorso, svolgeva le funzioni di Giudice di Pace. Con il suo ricorso, ha chiesto l’accertamento del suo diritto alla costituzione di un rapporto di pubblico impiego di fatto e a tempo determinato nell’ambito della magistratura con conseguente condanna al pagamento delle differenze retributive maturate dall’inizio dello svolgimento delle funzioni alla data di deposito del ricorso (2 dicembre 2021), previa disapplicazione della normativa nazionale in contrasto col diritto dell’Unione. Il Ministero della giustizia («ministero») ha sostenuto l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

Il TAR campano non ha avuto dubbi sulla bontà della normativa nazionale applicabile e, soprattutto, sulla sua conformità al diritto dell’Unione. Pertanto, senza sollevare questioni di legittimità costituzionale né operare il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ha ritenuto improcedibile il ricorso in ragione del sopravvenuto art. 1, comma 629, legge n. 234 del 2021 (Legge di Bilancio 2022) («legge di bilancio») che, a partire dal 1° gennaio 2022, modifica l’art. 29 d.lgs. n. 116/2017 nel senso che i (soli) magistrati onorari in servizio al momento dell’entrata in vigore del testo possono chiedere di essere confermati in via definitiva oppure fare valere il diritto a un’indennità. In entrambi i casi, la contropartita è la rinuncia ai diritti quesiti (comma 5), sostanzialmente, imposta ex lege.

A giudizio del TAR Campania, si ha «acquiescenza agli effetti delle disposizioni legislative subentrate in corso di causa» (punto 9) atteso che la parte non ha fornito «alcuna indicazione utile in ordine alla mancata partecipazione alle procedure valutative e, di conseguenza, a non essersi avvalsa delle previsioni legislative volte a comporre (…) le situazioni pregresse» (punto 9). Come a volere dire che il ricorrente ha tenuto un comportamento adesivo tacito e difatti ha accettato gli effetti della disposizione, in particolare, la rinuncia ai diritti maturati nei contratti di lavoro precedenti.

Il TAR ha difeso l’impianto giuridico di codesta rinuncia. A suo dire, il legislatore «pretende una rinuncia ad ogni relativa pretesa perseguendo l’obiettivo, del tutto ragionevole e legittimo, di prefigurare l’ammontare complessivo dell’esposizione finanziaria alla quale è sottoposto nella definizione dei rapporti con i giudici onorari, in ossequio al principio di pareggio del bilancio» (punto 10). L’ha ritenuta compatibile con gli artt. 24 e 177 Cost., con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione nonché l’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), avendo l’interessato la possibilità di non optare per la conferma (punto 10). Nel suo scenario interpretativo, la previsione legislativa italiana è, inoltre, conforme alle indicazioni della Commissione europea in ordine alla necessità di stabilizzare il rapporto di lavoro dei magistrati onorari, poiché definisce «le situazioni economiche pregresse, senza imposizioni ma su base volontaria» (punto 10).

A nostro avviso, la sentenza del TAR Campania fonda il suo ragionamento su un assunto del tutto discutibile in quanto estende la normativa intervenuta alla fattispecie di causa. Essa, cioè, dimentica che quella disciplina guarda al lavoratore in servizio alla sua entrata in vigore e nulla stabilisce per i magistrati che agiscono per taluni periodi di servizio o per rapporti di lavoro conclusi (magistrati cessati dal servizio). Costoro non possono avvalersi delle possibilità previste dalla legge di bilancio né, quindi, contestarla. Per assurdo, il vuoto normativo nega a costoro anche la possibilità di rinunciare ai diritti economici e previdenziali maturati in precedenza.

La sentenza spinge a chiedersi quali siano, a questo punto, le tutele dei magistrati cessati dal servizio. Nel sistema italiano, l’interrogativo apre un vaso di pandora dal momento che, negli anni, si sono succedute discipline confuse e contrarie al sistema di tutele dell’Unione. Esso, d’altro canto, non trova risposte nemmeno nella legge 15 aprile 2025, n. 51 che disciplina oggi la figura professionale dei giudici onorari (qui non applicabile). Dall’angolazione europea, la risposta è, invece, nelle argomentazioni della Corte di giustizia, ben note e vincolanti al momento della decisione in parola. Il fatto di avere dismesso le funzioni come pure la scelta di agire in giudizio per un determinato arco temporale non possono discriminare il lavoratore. A quest’ultimo, sebbene non più in servizio, spettano i diritti maturati nel corso degli anni di lavoro, equiparabili a quelli del giudice togato. In particolare, la sentenza Peigli impone al giudice nazionale di disapplicare la normativa interna che restringe le tutele del lavoratore a tempo definito ed esclude per i magistrati onorari, in situazioni comparabili ai magistrati ordinari, il diritto alle indennità, alla tutela previdenziale e assicurativa obbligatoria. La pronuncia ignora, dunque, il diritto dell’Unione nella sua complessità, dai princìpi fondamentali enunciati nei trattati al diritto derivato e giurisprudenziale, come pure le criticità evidenziate nella procedura di infrazione in corso (n. 2016/4081), cui rinviamo.

La possibile definizione della vicenda a opera del Consiglio di Stato.

Come già detto, la questione pende, al momento, innanzi al Consiglio di Stato e nelle more del giudizio può essere interessante ipotizzarne la pronuncia.

Anzitutto, l’organo giudicante pone fine alla violazione del diritto dell’Unione, cioè, interpreta la normativa nazionale alla luce del diritto UE, la disapplica, se necessario, e riconosce al ricorrente le tutele che l’Unione assicura ai magistrati onorari. D’altra parte, la giurisprudenza Pelavi ricalca il principio della parità di trattamento tra i lavoratori equiparabili fino a sancire l’irrinunciabilità dei diritti loro garantiti dall’Unione. Essa, insieme alla sentenza Peigli, va nel senso che le specificità interne, benché ammesse dall’Unione, non possono essere discriminatorie né recare pregiudizio ai diritti che l’Unione assicura ai lavoratori. È il caso di dire che una pronuncia del genere rispetta il primato del diritto europeo e gli obblighi derivanti dall’adesione all’Unione; purtuttavia, sembra una ipotesi di scuola.

Più realisticamente, il giudice dubita che la normativa interna sia compatibile con il diritto UE nella parte in cui tace in merito alle tutele spettanti ai magistrati cessati e interroga la Corte di giustizia, in ossequio all’obbligo degli organi di ultima istanza di sollevare il rinvio pregiudiziale in caso di dubbio (art. 267 TFUE. V.: F. Ferraro, Corte di giustizia e obbligo di rinvio pregiudiziale del giudice di ultima istanza: nihil sub sole novum, in Giustizia insieme, 23 ottobre 2021; G. Greco, Obbligo di rinvio pregiudiziale: la motivazione basta o non basta per escludere la responsabilità? È questo il dilemma, in questa Rivista, 01 aprile 2024). È plausibile che il lavoratore leso solleciti il Consiglio di Stato a dialogare con l’Unione. Sinora, il suo collegio difensivo, difatti, lo stesso del ricorrente nel caso che esamineremo in seguito (v. infra), ha insistito sull’onere di interpretare la normativa nazionale conformemente al diritto europeo, al rapporto tra gli ordinamenti e agli effetti del primato del diritto UE. Altrettanto, hanno fatto gli intervenienti in primo grado. È verosimile che la Corte, qualora investita, tuteli ancora una volta il lavoratore, bocciando la normativa italiana e colmando il vuoto di tutela con una lettura europea della vicenda. Come a dire che la questione è, forse, risolvibile alla luce della casistica giurisprudenziale europea e del suo impianto garantista, ma il confronto può configurarsi necessario e inedito (L.S. Rossi, “Un dialogo da giudice a giudice”. Rinvio pregiudiziale e ruolo dei giudici nazionali nella recente giurisprudenza della Corte di giustizia, in I Post di AISDUE, IV (2022), sezione “Articoli”, n. 4, 23 maggio 2022).

Qualora, infine, il Consiglio di Stato confermi la pronuncia impugnata, gli epiloghi sono decisamente pregiudizievoli per l’istante, sebbene le ripercussioni sullo Stato italiano siano ampie. Il magistrato onorario, invero, può citarlo dinanzi al giudice nazionale per inadempimento degli obblighi derivanti dall’Unione (Corte giust., 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich; 14 luglio 1994, causa C-91/92, Faccini Dori; 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pêcheur e Factortame) o, comunque, per fare valere la colpa dell’organo giudicante [legge13 aprile 1988 n. 117 (s.m.i.), “Legge Vassalli”]; dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo per violazione dei diritti sanciti dalla CEDU, del resto, già menzionati nel ricorso introduttivo (M. Castellaneta, Mancato rinvio pregiudiziale a Lussemburgo: la Corte europea dei diritti dell’uomo chiede la riapertura del processo, in Notizie e commenti sul diritto internazionale e dell’Unione europea, 17 marzo 2023).

Vi è da dire che entrambi i rimedi mirano al risarcimento del danno come misura riparativa della lesione dei diritti garantiti dall’Unione e che, quindi, non possono soddisfare appieno il ricorrente nel senso di riconoscergli le tutele attribuite dall’UE, porre fine ai comportamenti lesivi del legislatore e dei giudici né, tantomeno, scemano la responsabilità dello Stato. Sicché, il prosieguo della procedura di infrazione resta imprescindibile e determinante.

La sentenza del TAR Lazio n. 15797/2025, pubblicata il 26 agosto 2025.

Anche la più recente sentenza TAR Lazio n. 15797/2025, del 26 agosto 2025, presenta criticità sotto il profilo del diritto dell’Unione.

La decisione riguarda il diritto del giudice onorario al riconoscimento di un rapporto di pubblico impiego con il ministero o al risarcimento del danno patito a seguito della abusiva reiterazione di contratti a termine. La ricorrente, Giudice di pace presso la sede di Imola per il periodo dal 2002 a 2016, ha chiesto, inizialmente, al TAR Emilia Romagna che fosse dichiarato il suo diritto allo status giuridico di dipendente pubblico appartenente alla magistratura nonché di essere reintegrato nei suoi diritti economici, assistenziali e previdenziali. Il ministero ha eccepito l’incompetenza territoriale del tribunale adito e la competenza funzionale del TAR del Lazio e, nel merito, ha insistito sull’impossibilità di equiparare appieno i giudici di pace ai giudici togati.

Il TAR dell’Emilia ha sollevato talune questioni pregiudiziali cui la Corte di giustizia ha risposto che il giudice di pace ha il diritto a beneficiare di ferie annuali retribuite e di un regime assistenziale e previdenziale, come previsto per i magistrati ordinari; ancora, che occorre sanzionare in modo effettivo e dissuasivo il rinnovo abusivo di rapporti di lavoro, nel rispetto della clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato (allegato alla direttiva 1999/70/CE) («clausola 5») [Ministero della Giustizia e a. (Status dei giudici di pace italiani)].

La sentenza di merito (TAR Emilia Romagna n. 304/2023, pubblicata il 17 maggio 2023) si è parzialmente uniformata alla pronuncia pregiudiziale. Essa, da un lato, ha affermato la natura subordinata del rapporto di lavoro del Giudice di Pace, l’avvenuta instaurazione di fatto di un rapporto di pubblico impiego (art. 2126 c.c.) e i diritti conseguenziali spettanti al lavoratore; dall’altro, ha condannato l’amministrazione al versamento del dovuto anche a titolo di risarcimento del danno parzialmente, senza quindi considerare il monito a sanzioni dissuasive.

Il Consiglio di Stato, adito in appello, ha decretato la competenza territoriale funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma (sentenza n. 9552/2024, pubblicata il 27 novembre 2024), dinanzi al quale il giudizio è stato riassunto.

Il Collegio capitolino ha rilevato l’infondatezza del ricorso in ragione della giurisprudenza interna, cui si «deve dare continuità» (punto 2). Invero, la condizione di impiego del magistrato onorario differisce da quella del magistrato di carriera. Vi si accede con una valutazione che si risolve in un giudizio di idoneità; l’incarico ha natura non esclusiva e continuativa; gli affari attribuibili sono di minore complessità; i doveri e le responsabilità inerenti alla funzione giudiziale non hanno alcuna valenza (punto 2). A suo dire, anche la giurisprudenza europea è così orientata.

La pronuncia nega, poi, la possibilità di ottenere un risarcimento del danno connesso all’abusiva reiterazione di rapporti a termine (punto 3). L’assenza di un rapporto di lavoro alle dipendenze del ministero e del diritto a un trattamento uguale a quello spettante ai magistrati professionali «neutralizza in radice la presenza di un danno ingiusto» (punto 3). Anzi, le «varie proroghe degli incarichi dei magistrati onorari, in quanto incondizionate, hanno salvaguardato   la possibilità (…) di continuare a svolgere (…) altre attività professionali (…) e hanno addirittura prodotto effetti favorevoli nei confronti dei destinatari» (punto 3). Inoltre, in caso di abusiva reiterazione di contratti a termine, «la sanzione specifica è solo la stabilizzazione, (…) avvenuta per mezzo della recente riforma organica della magistratura onoraria, senza (…) spazio per una tutela per equivalente (…) quale surrogato legale della tutela in forma specifica» (punto 3).

La sentenza dimentica i capisaldi del diritto dell’Unione e ignora passaggi importanti della pronuncia Ministero della Giustizia e a. (Status dei giudici di pace italiani), di risposta al caso di specie. Nel complesso, essa travisa la giurisprudenza europea che, a partire dal caso Governo della Repubblica italiana (Status dei giudici di pace italiani), ammette la possibilità di assimilare e non uniformare i due stati giuridici, a patto però di non discriminare il lavoratore a tempo determinato. In piena continuità, nelle sentenze Peigli e Pelavi, la Corte ha, altresì, chiarito la portata del principio di parità di trattamento a favore del lavoratore a tempo determinato e l’irrinunciabilità dei diritti conferiti dall’Unione. Pertanto, un diverso trattamento può essere tollerato solo in presenza di ragioni oggettive. Altrimenti detto, non è possibile giustificare disparità di trattamento tra i lavoratori a tempo determinato e quelli a tempo indeterminato in ragione di norme generali o astratte, quale una legge o un contratto collettivo.

La sentenza viola il diritto dell’Unione anche in tema di risarcimento del danno patito a seguito della reiterazione abusiva dei contratti. La clausola 5 intende prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato, imponendo un obiettivo generale che lascia i legislatori interni liberi di scegliere i mezzi per conseguirlo, pure sempre nel rispetto dell’effetto utile del testo (Corte giust., 8 maggio 2019, causa C‑494/17, Rossato e Conservatorio di Musica F.A. Bonporti). È, dunque, vero che la giurisprudenza europea non esige un cumulo di misure e che, a giudizio della Corte UE, una normativa che stabilisce in maniera imperativa la trasformazione dei contratti di lavoro a tempo determinato, più volte reiterati, in rapporti di lavoro a tempo indeterminato costituisce una misura che sanziona in modo efficace il ricorso abusivo a contratti a scadenza, anche qualora escluda il risarcimento in denaro. Il testo, cioè, non impone il diritto al risarcimento in aggiunta alla trasformazione del rapporto di lavoro, ma richiede comunque un ristoro adeguato, non meramente simbolico, nel rispetto del principio di proporzionalità.

Sicché, qualora si verifichi una abusiva successione di contratti di lavoro a tempo determinato, le autorità giurisdizionali nazionali devono sanzionare l’abuso, tutelare i lavoratori con misure riparative equivalenti ed effettive (Corte giust., 13 giugno 2024, cause riunite C‑331/22 e C‑332/22, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya), interpretare le disposizioni di diritto interno alla stregua del diritto dell’Unione. Contestualizzando, il giudice italiano deve distinguere le ipotesi di conversione imposta dalla legge o comunque automatica da quelle che si aprono su istanza del lavoratore, come per il giudice non togato; valutare che il ristoro del danno può mancare nelle prime, per contro, configura un diritto imprescindibile nelle seconde. Nel caso di specie, quindi, tenere a mente che la procedura di conferma ha un esito incerto e il risarcimento rappresenta una garanzia essenziale per la parte contrattuale debole. Nella fattispecie, comunque, la stabilizzazione non sarebbe stata possibile perché il giudice onorario era cessato dal servizio.

La vicenda non può dirsi conclusa e il giudizio di impugnazione appare prossimo. A nostro avviso, il Consiglio di Stato dispone degli elementi utili a riallineare la questione al diritto dell’Unione e ai termini stabiliti dalla Corte UE, senza avvertire il bisogno di ricorrere nuovamente a essa in via pregiudiziale. Il monito è, comunque, di considerare che un’ulteriore pronuncia di chiusura aggrava la posizione dell’Italia nella procedura di infrazione in corso.