Introduzione

Con la sentenza n. 96 del 2025, la Corte costituzionale si è pronunciata su due questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla giudice di pace di Roma in merito ai “modi” del trattenimento amministrativo all’interno dei CPR, dichiarandole inammissibili.

In particolare, la giudice a quo, in occasione della convalida del trattenimento di stranieri irregolari, ha sollevato dinanzi alla Corte costituzionale questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 2, del decreto legislativo numero 286 del 1998 (TUI), con riferimento sia agli articoli 13, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’articolo 5, paragrafo 1, della CEDU, che agli articoli 2, 3, 10, secondo comma, 24, 25, primo comma, 32 e 111, primo comma, della Costituzione.

Con la prima questione la giudice rilevava, dunque, l’assenza di una disciplina legislativa sui “modi” del trattenimento amministrativo, rinviando pressocché integralmente a fonti di natura secondaria, in violazione del principio di riserva assoluta di legge di cui all’articolo 13, secondo comma, della Costituzione.

Con la seconda questione sollevava invece questione di legittimità costituzionale per disparità di trattamento, in violazione dell’art. 3 Cost. con il caso analogo della detenzione in sede penale, puntualmente disciplinata dalla legge sull’Ordinamento penitenziario e sottoposta al controllo di legalità della Magistratura di sorveglianza.

Nel contesto dei CPR, non è infatti prevista un’autorità giudiziaria competente a vigilare sul rispetto dei diritti delle persone trattenute. In assenza di una disciplina normativa specifica, tale funzione di garanzia ricade sul giudice che ha convalidato il trattenimento – il giudice di pace per gli stranieri in posizione irregolare e il giudice ordinario per i richiedenti protezione internazionale. Tuttavia, l’assenza di un apposito quadro normativo che disciplini i procedimenti di reclamo compromette, di fatto, la possibilità per la persona trattenuta di far valere efficacemente le proprie istanze in sede giudiziaria (L. Masera, 2022).

 

La (scarna) normativa sul trattenimento amministrativo

 

Il Testo Unico Immigrazione, all’articolo 14, comma 1, disciplina i “casi” del trattenimento amministrativo, previsto nel caso in cui non sia possibile eseguire con immediatezza l’espulsione della persona straniera mediante accompagnamento alla frontiera o il respingimento, a causa di situazioni transitorie che ostacolano la preparazione del rimpatrio o l’effettuazione dell’allontanamento, per il tempo strettamente necessario e comunque non superiore ai 18 mesi.

La disciplina dei CPR è stata, da ultimo, oggetto di modifica da parte del Decreto-legge n. 123 del 2023, che ha previsto l’estensione del trattenimento massimo fino a 18 mesi e un Piano straordinario per la realizzazione di nuovi centri sul territorio nazionale, prevedendo una struttura per ogni regione.

A seguito del Decreto-legge n. 37 del 2025, le strutture realizzate in Albania, pur rimanendo sotto giurisdizione italiana, sono state equiparate ai CPR nazionali, consentendo così il trasferimento dei trattenuti dai centri situati in Italia a quelli albanesi. Tuttavia, anche per tali strutture è stata già segnalata la mancanza di una disciplina chiara sulle modalità di trattenimento (C. Siccardi, 2024).

In virtù delle previsioni contenute nella direttiva rimpatri, come interpretate dalla Corte di giustizia, il trattenimento costituisce, in ogni caso, una extrema ratio, poiché eseguibile solo in caso di impossibilità di applicazione delle misure alternative meno restrittive della libertà personale (Nascimbene, Di Pascale), quali consegna del passaporto, obbligo di dimora e obbligo di presentazione presso l’ufficio della forza pubblica (art 14, comma 1bis del TUI).

Proprio in considerazione del fatto che il trattenimento incide sul diritto inviolabile di libertà personale, lo scrutinio di razionalità/ragionevolezza delle norme deve essere stretto, con conseguente applicazione dei test di idoneità, necessità e proporzionalità in senso stretto (R. Cherchi, 2023).

Per ciò che concerne l’applicazione della misura, questa viene disposta prima dall’autorità di pubblica sicurezza (di norma, il questore) e poi convalidata entro le 48h successive dall’autorità giudiziaria, ossia dal giudice ordinario nel caso dei richiedenti protezione internazionale e dal giudice di pace nei restanti casi di stranieri irregolarmente presenti sul territorio nazionale.

La sequenza temporale con cui viene disposto il trattenimento, che enfatizza oltremisura la discrezionalità amministrativa relegando ai margini l’autorità giudiziaria (A. Pugiotto, 2014), induce a riflettere anche sulla reale configurabilità di un «caso eccezionale di necessità e urgenza», ai sensi dell’art. 13, comma 3, della Costituzione, tale da legittimare l’adozione della misura da parte dell’autorità di pubblica sicurezza, con successiva convalida da parte del giudice. La siffatta procedura diviene, infatti, quella ordinaria nel caso del trattenimento amministrativo (M. Benvenuti, 2023).

In merito alla questione, è rilevante la modifica della procedura di convalida del trattenimento dello straniero in fase pre-espulsiva o del richiedente protezione internazionale introdotta dal Decreto-legge n. 145 del 2024. Tale intervento ha ridotto a 7 giorni il termine per proporre ricorso in Cassazione avverso la decisione di convalida, stabilendo inoltre che l’udienza si svolga in Camera di Consiglio senza la presenza dei difensori, rinviando dunque alla disciplina consensuale del mandato d’arresto europeo. La Corte di cassazione penale ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 14, comma 6 del TUI, così come modificato dal Decreto-legge n. 145 del 2024, per violazione degli articoli 3, 24, 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, della CEDU. La Corte ha riscontrato tale vulnus al diritto di difesa e al principio del contraddittorio, dichiarando dunque l’illegittimità costituzionale della norma con la sentenza n. 39 del 2025.

Il comma 2 del medesimo articolo, oggetto delle presenti questioni di legittimità costituzionale, disciplina invece i “modi” del trattenimento, stabilendo che allo straniero trattenuto nel centro siano assicurati adeguati standard igienico-sanitari e abitativi, con modalità tali da assicurare anche la necessaria informazione relativa al suo status, l’assistenza e il pieno rispetto della dignità, secondo quanto disposto dall’articolo 21, comma 8, del DPR n. 394 del 1999, cui si aggiunge la possibilità di rivolgere reclami al Garante nazionale o al garante regionale e locale delle persone private della libertà personale.

Attualmente, dunque, la disciplina sulle modalità del trattenimento amministrativo è contenuta nel già menzionato secondo comma dell’articolo 14 del TUI come unica fonte di rango primario, poi nel DPR n. 394 del 1999 e nella Direttiva Lamorgese del 19 maggio del 2022 come atti di natura secondaria.

Come già evidenziato, il trattenimento amministrativo prescinde dalla commissione di reati ed è perlopiù finalizzato al rimpatrio o all’allontanamento dello straniero irregolare ivi trattenuto, sebbene questi si realizzino, di fatto, solo in un numero limitato di casi (Report Action Aid, 2024).

A tal proposito, occorre specificare che la sentenza in commento non ha però ad oggetto la legittimità in sé dell’intera disciplina del trattenimento amministrativo, bensì un ambito più circoscritto, relativo solo alle modalità di esecuzione di quest’ultimo.

 

Le argomentazioni della Corte costituzionale

 

La Corte costituzionale, in linea con la propria giurisprudenza, ha ribadito che la misura del trattenimento dello straniero presso i CPR comporta una situazione di «assoggettamento fisico all’altrui potere»; condizione considerata «indice sicuro dell’attinenza della misura alla sfera della libertà personale» (Corte cost., sentenze n. 212 del 2023, n. 127 del 2022 e n. 105 del 2001).

A rafforzamento delle sue argomentazioni sull’assenza dei modi del trattenimento, la Corte richiama poi la sentenza n. 22 del 2022 sull’analogo caso riguardante le REMS, nel quale il giudice a quo lamentava l’assenza di una disciplina sulle modalità di trattenimento per l’esecuzione della misura di sicurezza, introdotta a seguito dell’abolizione degli Ospedali Psichiatrici Giudiziari.

In quel caso, la Corte aveva stabilito una serie di principi connessi alle modalità di limitazione della libertà personale che hanno una portata sistemica e che dunque non sono applicabili soltanto alle REMS, ma riguardano ogni istituto limitativo dell’habeas corpus, come i CPR (A. Ciervo, 2023).

In occasione di tale pronuncia, pur dichiarando l’inammissibilità della questione, la Corte aveva stabilito che la legge avrebbe dovuto prevedere, almeno nel loro nucleo essenziale, i “modi” con cui la misura di sicurezza limita la libertà personale del soggetto che vi sia sottoposto, pena, in caso contrario, un chiaro contrasto con l’art. 13, co. 2, Cost (richiamando, a tal proposito, le sentenze n. 25 del 2023, n. 22 del 2022, n. 180 del 2018 e n. 238 del 1996).

Nel caso in esame sui CPR, la Corte offre una prospettiva di lettura della norma oggetto della questione anche alla luce del quadro europeo di riferimento, richiamando gli articoli 16 e 17 della Direttiva Rimpatri che riconoscono ai trattenuti la possibilità di entrare in contatto con rappresentanti legali, familiari e autorità consolari competenti e assicurando loro le prestazioni sanitarie d’urgenza e il trattamento essenziale delle malattie, con riserva di particolare attenzione alla situazione delle persone vulnerabili, indicando poi criteri particolari per il trattenimento di minori e famiglie, delle quali mira a favorire l’unità. La Corte richiama, inoltre, la Direttiva Accoglienza del nuovo Patto europeo migrazioni e asilo, in vigore da giugno 2026, che agli articoli 12 e 13 dettano alcune condizioni del trattenimento. Anche dal punto di vista della giurisprudenza europea, dunque, tenuto conto della gravità di tale ingerenza nel diritto alla libertà sancito all’art. 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, una misura di trattenimento può, allora, essere disposta o prorogata solo nel rispetto delle norme generali e astratte che ne fissano le condizioni e le modalità (in tal senso, Corte di giustizia UE, grande sezione, sentenza 8 novembre 2022, cause riunite C-704/20 e C-39/21, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid e X, paragrafo 75).

Il Collegio ricorda, inoltre, come la disciplina del trattenimento sia soggetta alle garanzie previste dalla Convenzione EDU in materia di privazione della libertà personale, in particolare agli articoli 5 e 13, che tutelano il diritto alla libertà e a un ricorso effettivo. In questo senso, la Corte EDU – con la sentenza Khlaifia e altri c. Italia del 15 dicembre 2016 (Grande Camera) – ha rilevato la violazione degli articoli 5, paragrafi 1, 2 e 4, e dell’art. 13 in combinato disposto con l’art. 3 CEDU, denunciando, tra l’altro, l’assenza nel sistema italiano di un rimedio giurisdizionale contro le condizioni inadeguate dei centri di accoglienza.

Ricostruito il quadro normativo nazionale e sovranazionale di riferimento, la Corte rileva che l’articolo 14, comma 2 del TUI non rispetta il principio di riserva assoluta di legge di cui all’art. 13, secondo comma, Cost., aggiungendo che neanche nella Direttiva Procedure  o nella Direttiva Accoglienza si rinviene una disciplina completa e idonea a delimitare la scelta dell’amministrazione sui modi del trattenimento amministrativo.

A ciò si aggiunge anche il rischio derivante da una possibile eterogeneità applicativa delle modalità di trattenimento sul territorio nazionale, in considerazione della competenza attribuita ai prefetti e ai questori territorialmente responsabili dei singoli CPR; tale frammentarietà di gestione dei CPR potrebbe quindi generare disparità di trattamento tra soggetti sottoposti alla medesima misura privativa della libertà personale, in potenziale contrasto con il principio di uguaglianza ex art 3 Cost.

E, ancor più incisivamente, la Corte afferma anche che gli interessi pubblici incidenti sulla materia dell’immigrazione non possono, infatti, scalfire il carattere universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani (Punto 9 del Considerato in diritto).

Tuttavia, pur riconoscendo l’esistenza di un vulnus normativo in contrasto con i principi costituzionali, la Corte dichiara inammissibili le questioni sollevate dalla giudice di pace di Roma, in linea con quanto già affermato nella sentenza n. 22 del 2022.

Per la Corte gli strumenti propri del giudizio di legittimità costituzionale non consentono di colmare il difetto di una legge che non disciplini con sufficiente specificità le modalità del trattenimento amministrativo (Punto 11 del Considerato in diritto).

Inoltre, nell’ordinamento non sussiste neanche la possibilità di supplire a tale carenza mediante l’estensione di quantomeno analoghi regimi legislativi, come ad esempio la legge sull’Ordinamento penitenziario, data l’assenza di qualsiasi connotazione sanzionatoria del trattenimento all’interno dei CPR.

La questione di legittimità costituzionale riferita invece agli articoli 2,3, 10 secondo comma, 24, 25, primo comma, 32 e 111 è stata dichiarata inammissibile per incompleta ricostruzione del quadro normativo, considerata l’operatività, a tutela della persona trattenuta, oltre che dello strumento risarcitorio ex art 2043 cc, anche della tutela cautelare di cui all’articolo 700 cpc.

Tale assetto di tutele non fa comunque venir meno, a detta della Corte, l’adozione di una fonte primaria sulle modalità di trattenimento, cui dovrà poi conseguire la definizione di una più immediata ed efficace tutela processuale, anche attraverso l’individuazione del giudice competente e la predisposizione di un modulo procedimentale nel quale il trattenuto possa agire direttamente a difesa dei suoi diritti.

Ricade, perciò, necessariamente sul legislatore l’ineludibile dovere di introdurre una disciplina compiuta che detti, in astratto e in generale per tutti i soggetti trattenuti, contenuti e modalità delimitativi della discrezionalità dell’amministrazione, in maniera che il trattenimento degli stranieri assicuri il rispetto dei diritti fondamentali e della dignità della persona senza discriminazioni (quanto, indicativamente, alle caratteristiche degli edifici e dei locali di soggiorno e pernottamento, alla cura dell’igiene personale, all’alimentazione, alla permanenza all’aperto, all’erogazione del servizio sanitario, alle possibilità di colloquio con difensore e parenti, alle attività di socializzazione, Punto 11 del Considerato in diritto).

In conclusione, il destinatario finale “naturale” di tale decisione non è tanto il giudice chiamato ad applicare la normativa (che “sa essere incostituzionale” A. Natale, 2025),  quanto il legislatore, cui spetterebbe il compito di colmare il vulnus costituzionale rilevato dalla Corte.

 

Riflessioni conclusive: quali rimedi al vulnus costituzionale?

 

Alla luce delle argomentazioni della Corte costituzionale finora esposte e dell’impossibilità per questa di sostituirsi all’attività, e dunque alla scelta, (non) legislativa, tale pronuncia appartiene al genus delle decisioni di “incostituzionalità accertata ma non dichiarata”.

Si tratta di una scelta di opportunità vagliata dalla Corte, in tal caso basata sul rispetto della discrezionalità del legislatore, stante l’impossibilità per il giudice delle leggi, in difetto delle cd. “rime adeguate”, di disciplinare con sufficiente grado di specificità i modi del trattenimento dello straniero presso il CPR, in assenza peraltro di una soluzione adeguata a colmare la riscontrata lacuna mediante l’applicazione di differenti regimi legislativi.

Al pari del caso delle REMS, una pronuncia di accoglimento secco avrebbe determinato un vuoto di tutela di interessi costituzionalmente rilevanti; si sarebbe così posto nel nulla il sistema dei CPR, comunque funzionale al controllo dei flussi migratori.

La strategia conservativa della Corte induce però a riflessioni che attengono, da una parte, alle alternative percorribili, e, dall’altra, alle conseguenze in atto per i provvedimenti di trattenimento in corso o quelli da convalidare.

L’autorità giudiziaria, e prima ancora quella di pubblica sicurezza, saranno infatti chiamate a decidere sull’applicazione di una norma il cui vulnus è stato chiaramente espresso dalla Consulta; una norma, che rimane, tuttavia, ancora vigente, dunque potenzialmente lesiva dei diritti costituzionali delle persone trattenute.

All’indomani della pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale, alcune Corti di Appello non hanno convalidato il trattenimento amministrativo di persone straniere destinatarie del provvedimento sulla base di ragioni estranee alla pronuncia della Corte costituzionale, ma riprendendone comunque le argomentazioni a sostegno dell’incostituzionalità accertata dell’articolo 14, comma 2 del TUI (Corte d’appello Cagliari del 5 luglio 2025; Corte d’appello Roma del 7 luglio 2025; Corte d’appello Genova dell’11 luglio 2025), per i quali già pende ricorso in Cassazione.

Ad esempio, la Corte di appello di Cagliari non ha convalidato il trattenimento della persona straniera per la tardività del provvedimento di proroga, al contempo statuendo che «in assenza di quella determinazione dei ‘modi’ della detenzione, non ancora disciplinati dal legislatore con fonte primaria, non può che riespandersi il diritto alla libertà personale, il cui vulnus è chiaramente espresso dalla Consulta, perché qualunque ‘modo’ non disciplinato da norma primaria non riveste il crisma della legalità costituzionale ed è legalmente inidoneo a comprimerla» (Punto 23 del Considerato in diritto).

In altri termini, l’utilizzo di uno strumento di normazione in premessa improprio, irrispettoso della riserva assoluta di legge stabilita in Costituzione, comporterebbe la radicale invalidità della disciplina in tal modo posta (A. Ruggeri, 21 luglio 2025).

Da questa prospettiva, il difetto di tale normazione, non consente, per l’intanto, soluzione alcuna diversa da quella della impossibilità di mettere in atto qualsivoglia misura limitativa della libertà personale (A. Ruggeri, 8 luglio 2025).

D’altra parte, come anche riferito dalla Corte di Cassazione nella Relazione sulle conseguenze alla sentenza in commento, pare coerente concludere che esiste una disciplina di carattere primario della materia dei trattenimenti, sia pure inadeguata e non satisfattiva della riserva di legge assoluta rinforzata fissata dall’art. 13 Cost. Da siffatta affermazione deriva che l’attuale – pur lacunosa e manchevole e, per questo, “ritenuta” costituzionalmente illegittima dalla Consulta – continua a esistere nell’ordinamento e, fino a che non venga dichiarata costituzionalmente illegittima con una sentenza di accoglimento delle relative questioni, deve essere applicata dal giudice.

Il profilo di criticità di tale operato dei giudici emerge per l’incongruenza potenzialmente inflitta al sistema, tramite il riconoscimento del potere di “disapplicare” una legge che, se pur ritenuta incostituzionale, tale non è stata dichiarata dall’unico organo a ciò preposto. Sul punto, si rileva anche che le sentenze della Corte Costituzionale vanno comunque considerate da tutti i giudici quale indirizzo della funzione interpretativa ma questo non implica necessariamente che si possa parlare di “disapplicazione” della norma (F. Vassallo Paleologo, 2025).

Al fine di evitare il rischio del controllo diffuso di costituzionalità, la dottrina propone un’ulteriore via percorribile, ossia il sollevamento di nuove questioni di legittimità costituzionale, che, alla luce della recente pronuncia della Corte, supererebbero già il vaglio della rilevanza e non manifesta infondatezza (A. Natale, 2025).

Il rischio conseguente a tale rimedio rimane, però, l’eventuale paralisi del sistema del trattenimento amministrativo, funzionale, come detto, ad altri interessi altrettanto costituzionalmente rilevanti.

Per ciò che riguarda l’urgenza dell’intervento legislativo – auspicabile da parte della Corte – si consideri, inoltre, che il pacchetto normativo del nuovo Patto europeo migrazioni e asilo amplia i casi di trattenimento amministrativo delle persone straniere, in particolare i richiedenti asilo durante la procedura di frontiera o le persone già sottoposte a procedura di rimpatrio in attesa dell’espletamento delle relative modalità. È quindi probabile che gli Stati membri istituiscano nuovi centri di trattenimento, anche presso le frontiere, non soltanto con lo scopo di agevolare il rimpatrio dei cittadini stranieri, ma anche per impedire – con una fictio iuris – l’ingresso formale dei richiedenti asilo nel territorio nazionale, in attesa della decisione sul riconoscimento dello status (M. Lanotte, 2025; R. Palladino, 2025; F. Biondi Dal Monte, 2025).

Proprio nella prospettiva di tale ampliamento, gli Stati membri saranno chiamati a dotarsi di strutture adeguate, rendendosi quanto mai necessario l’intervento del legislatore per una puntuale disciplina normativa che regoli modalità e condizioni di esecuzione del trattenimento, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali delle persone coinvolte. Tale normativa di rango primario permetterebbe, poi, anche di risolvere il “dualismo delle competenze” tra giudice di pace e giudice ordinario, realizzando una sorta di confluenza delle competenze su tutte le fasi del trattenimento in capo ad un unico giudice, a prescindere dallo status giuridico della persona straniera (A. Ciervo, 2023).

Tuttavia, anche ipotizzare l’adozione di una legge volta a colmare l’attuale vuoto normativo solleva perplessità; una tale scelta normativa sulla gestione dei CPR potrebbe rivelarsi ancora non funzionale per la tutela dei diritti costituzionali, anche in considerazione dell’inefficacia dell’impianto attuale, che potrebbe non trarre beneficio da un eventuale rafforzamento normativo.

Piuttosto, si potrebbe discutere di politiche alternative al trattenimento nei CPR realmente innovative, in grado di coniugare le esigenze di sicurezza nazionale con la promozione e la tutela dei diritti fondamentali delle persone coinvolte.

In ogni caso, le ricadute della sentenza e le soluzioni alternative che si intenderanno adottare dovranno fondarsi su un rapporto di leale e dialettica collaborazione tra Corte e legislatore, al fine di prevenire zone franche costituzionali e assicurare la piena attuazione dei principi fondamentali già richiamati nella pronuncia.