Il contesto in cui si inserisce la sentenza.

Il 1° agosto la Corte di giustizia (Grande Sezione) ha reso la sentenza nei casi Alace e Canpelli (cause riunite C-758/24 e C-759/24), decidendo su due domande di pronuncia pregiudiziale concernenti la nozione di Paese di origine sicuro (d’ora in poi anche Paese sicuro) e l’esercizio del sindacato giurisdizionale sulle pertinenti designazioni da parte delle autorità statali competenti. Le domande erano state proposte dal Tribunale di Roma in una specie nella quale due cittadini del Bangladesh avevano presentato ricorso contro le decisioni di manifesta infondatezza delle loro richieste di protezione internazionale, in quanto persone provenienti da un Paese di origine qualificato, per l’appunto, sicuro nell’ordinamento italiano.  Le decisioni erano state adottate nel contesto della procedura accelerata operante in base al Protocollo del 6 novembre 2023, tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania (legge 21 febbraio 2024, n. 14, di ratifica ed esecuzione del Protocollo per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno).

La sentenza di cui si tratta era particolarmente attesa dati gli svolgimenti da ricollegare a quanto già statuito dalla Corte nella sentenza del 4 ottobre 2024 nella causa C-406/22 (Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky). In quell’occasione, la Grande Sezione aveva scartato l’ammissibilità di eccezioni territoriali nella designazione dei Paesi di origine sicuri come allora prevista nel nostro ordinamento. Di qui l’adozione, da parte del governo italiano, del decreto-legge n. 158 del 2024 (qui rilevante; poi immesso nel decreto legge 145 del 2024 e convertito con modifiche nella legge 187 dello stesso anno), con la previsione di un elenco dei Paesi sicuri – così inserito in un atto avente forza di legge, non più in un decreto interministeriale –, ma senza schede informative sui medesimi, né indicazioni delle fonti utilizzate per la formazione di quell’elenco. Inoltre, pur escludendo la designazione di Paesi sicuri con eccezioni di parti del territorio, la nuova legge ha previsto che detta designazione possa aversi con eccezioni di categorie di persone.

Ora, muovendo dalla sentenza del 2024 ed estendendone la ratio e gli argomenti svolti dalla Corte alla previsione delle eccezioni soggettive, alcuni tribunali italiani hanno proposto dei rinvii pregiudiziali sulla compatibilità delle stesse eccezioni con il concetto di Paese sicuro quale delineato dalla direttiva procedure, ai sensi degli articoli 36-38 in combinato disposto con il suo Allegato I. Tra i rinvii in parola figurano quelli relativi ai casi Alace e Canpelli.

Vale la pena di ricordare che, in attesa dell’adozione della sentenza di seguito considerata, dovendo esaminare la questione della possibile designazione di un Paese come sicuro in presenza di eccezioni per alcune categorie di persone, con un’ordinanza interlocutoria (n. 34898 del 30 dicembre 2024) la Corte di cassazione (prima sezione civile), dialogando con quella di Lussemburgo, aveva deciso di rinviare a nuovo ruolo la causa pendente. E ciò, pur manifestando contrarietà ad un approccio volto ad estendere automaticamente all’esame di ammissibilità di quelle eccezioni le considerazioni svolte dalla Corte di giustizia per (scartare) le eccezioni territoriali nella designazione dei Paesi di origine sicuri.

Da precisare che la Corte di cassazione non ha escluso affatto il sindacato del giudice sulla designazione in «ipotesi limite», qui sinteticamente richiamate. Invero, alcuni giorni prima (sentenza n. 33398, del 19 dicembre), lo stesso Collegio si era espresso sulla questione del controllo giurisdizionale del giudice sulla lista dei Paesi sicuri contenuta nel decreto interministeriale pertinente, anteriormente al suo inserimento, come sappiamo, nella legge indicata.  La questione ha ricevuto risposta favorevole al sindacato del giudice, stante il potere/dovere di quest’ultimo di verificare, in base alle fonti indicate dalla direttiva procedure (art. 37), la legittimità della designazione, con conseguente possibile disapplicazione, in parte qua, in via incidentale, del decreto in parola, in presenza di contrasti tra la designazione medesima e i pertinenti criteri indicati dalla direttiva per la qualificazione di sicurezza di uno Stato.

La sentenza della Corte.

1. a) Il primo quesito pregiudiziale.

La sentenza Alace e Canpelli è stata adottata al termine di un procedimento contrassegnato da un radicale revirement della Commissione sull’ammissibilità delle eccezioni soggettive, con un suo allineamento finale rispetto alla posizione favorevole alle stesse sostenuta da 15 dei 16 Stati membri intervenuti in causa. La sentenza è degna di particolare attenzione in considerazione della possibile futura incidenza delle statuizioni della Corte sull’interpretazione del regolamento 2024/1348 (del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell’Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE), entrato in vigore l’11 giugno 2024. Tale regolamento, la cui applicazione è differita al 12 giugno 2026, modifica la disciplina del Paese sicuro prevista dalla direttiva, aggiungendo alla stessa che la designazione di un siffatto Paese possa aversi con eccezioni territoriali e di «categorie di persone chiaramente identificabili». Di qui, come è facile scorgere, il possibile impatto degli svolgimenti della sentenza di cui si tratta sull’interpretazione del regolamento procedure, e quindi il diffuso interesse per la stessa. Tanto più che la Commissione ha presentato una proposta di emendamento dello stesso regolamento (COM(2025) 186 final), intesa, in particolare, ad anticiparne parzialmente l’applicazione, compresa la facoltà per gli Stati membri di designare i Paesi di origine sicuri, con le eccezioni indicate.

Il primo dei quesiti sottoposti dal giudice a quo al giudizio della Corte atteneva alla compatibilità con il diritto dell’Unione della scelta dell’atto legislativo quale mezzo di designazione dei Paesi sicuri: si trattava, cioè, di esaminare se la scelta di un tale atto fosse limitativo del controllo giurisdizionale sullo stesso e quindi del diritto alla difesa garantito dall’Unione (art. 47 della Carta dei diritti fondamentali declinato nell’art. 46 della direttiva).

Rilevato il silenzio della direttiva procedure circa lo strumento normativo da utilizzare per la designazione dei Paesi sicuri, nonché sull’indicazione dell’autorità competente a designare i Paesi sicuri, la Corte ha ricordato che l’art. 288, terzo comma, TFUE assegna agli Stati un «margine di discrezionalità» circa la scelta dei modi e dei mezzi volti a dare attuazione alle direttive. Peraltro, ha aggiunto ancora una volta pedagogicamente il giudice di Lussemburgo, detta discrezionalità non potrebbe svolgersi in senso contrario al primato del diritto dell’Unione e agli obiettivi della direttiva: in particolare, non potrebbe svolgersi in senso contrario all’obbligo del giudice nazionale adito di disapplicare il diritto statale  contrastante con le previsioni di una direttiva  fornita di efficacia diretta (punto 62 s., con indicazioni di ben nota e classica giurisprudenza in materia). Né l’autonomia procedurale potrebbe metter fuori gioco l’effettività della tutela giurisdizionale prevista dall’art. 447 della Carta dei diritti fondamentali e resa operativa nella specie dall’art. 46 della direttiva.  In definitiva, giusta le indicazioni della citata sentenza del 2024 (punto 98 di questa), la discrezionalità lasciata agli Stati, nel senso riferito, non leva il dovere/potere del giudice di controllare in modo «completo» ed «ex nunc», (art. 46, par. 3, cit.), anche solo incidentalmente, sulla base degli elementi a sua disposizione, il rispetto attuale delle condizioni per la designazione del Paese sicuro previste nell’Allegato I alla direttiva.

1. b) La seconda e terza questione pregiudiziale.

La seconda e terza questione erano tra loro strettamente collegate e riguardavano la portata del controllo giurisdizionale sulla sussistenza di quelle condizioni. In particolare, la seconda questione concerneva l’accesso da parte dell’autorità giudiziaria  competente,  alle fonti utilizzate dal legislatore per la designazione dei Paesi sicuri – non indicate nella legge italiana –  in modo da poterla valutare; la terza,  la possibilità che, giusta l’art. 37, par. 3, della direttiva, la stressa autorità  utilizzi altre informazioni («comprese in particolare le informazioni fornite da altri Stati membri, dall’EASO, dall’UNHCR, dal Consiglio d’Europa e da altre organizzazioni internazionali»),  al fine di accertare la concorrenza delle condizioni per la designazione indicate  nell’Allegato I alla direttiva.

Muovendo dall’art. 46, par. 3, come sappiamo, funzionale al diritto a un ricorso effettivo ex art. 47 della Carta dei diritti fondamentali, la Corte ha statuito che, al fine di garantire pienamente al richiedente protezione il diritto alla difesa, consentendogli di decidere se rivolgersi o no al  giudice competente, e onde permettere a questo di esercitare compiutamente il sindacato giurisdizionale in parola, gli Stati membri sono tenuti a garantire «un accesso sufficiente e adeguato alle fonti di informazione sulle quali essi si sono basati per designare i Paesi di origine sicuri» (punto 87). Inoltre, in assenza di pubblicità delle fonti utilizzate dallo Stato, il giudice può fare ricorso a altre informazioni, pubbliche e/o messe a disposizioni delle parti, a condizione che siano affidabili e sottoposte al contradittorio.

Siffatta impostazione afferma la centralità del ruolo da riconoscere al giudice statale adito nel giudicare sul ricorso contro il provvedimento che abbia negato la protezione internazionale richiesta. Funzionale a ciò è il riconoscimento del potere di assumere informazioni volte a delineare la situazione attuale dello Stato di rinvio. Tale impostazione è in continuità con la giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte di Strasburgo sul ruolo delle informazioni nella subiecta materia (per la Corte di giustizia, v. la sentenza resa dalla Grande Sezione il 5 settembre 2012, C-71/11, Bundesrepublik Deutschland c. Y e Z, punto 76 ss.; inoltre, le sentenze del 31 gennaio 2013, causa C-175/11, H.I.D., B.A. c. Refugee Applications Commissione e altri, punto 70 s.; del 26 febbraio 2015, causa C-472/13, Shepherd c. Bundesrepublik Deutschland, punto 52 s.. Per la Corte europea, v. la sentenza del 2 settembre 2010, Y.P. e L.P. c. Francia, par. 70. Si hanno altresì sentenze il cui processo formativo appare ampiamente definito dalle informazioni relative al Paese di origine della persona di cui si tratta: v. la sentenza della Corte (Grande Sezione) del 21 dicembre 2011, nelle cause riunite, N. S. (C-411/10) c. Secretary of State for the Home Department e M. E. e altri (C-493/10) contro Refugee Applications Commissioner e Minister for Justice, Equality and Law Reform, punto 87 ss.).

Degne di nota, in proposito,  le conclusioni dell’Avvocato generale Szpunar, del 16 febbraio 2023, nella causa C-756/21 (International Protection Appeals Tribunal e.a. (Attentato in Pakistan)): «benché il richiedente sia tenuto a produrre tutti gli elementi necessari a motivare la domanda, spetta tuttavia allo Stato membro interessato cooperare con tale richiedente nel momento della determinazione degli elementi significativi della stessa», sussistendo un «obbligo positivo» delle autorità degli Stati membri di agire in cooperazione con il richiedente per esaminare tali elementi» (punto 50). Accogliendo tale approccio funzionale all’effettivo funzionamento della direttiva qualifiche, nella sentenza del 29 giugno 2023 la Corte ha statuito che l’obbligo di cooperazione previsto dall’art. 4, par. 1, di quella direttiva «impone all’autorità accertante di procurarsi […] informazioni precise e aggiornate su tutti i fatti pertinenti che riguardano la situazione generale esistente nel paese d’origine di un richiedente asilo e protezione internazionale» (punto 61) (in argomento v. già i nostri scritti in Freedom Security & Justice: European Legal Studies e nel quaderno n. 6 della rivista OIDU).

Ove ci si ponga dal punto di vista del giudice interno, quell’approccio, oltre a essere imposto dalle norme dell’Unione, adegua ermeneuticamente le disposizioni interne di cui si tratta all’art. 111 Cost.

1. c) Il quarto quesito pregiudiziale.

Infine, Il quarto quesito riguardava l’ammissibilità della designazione di un Paese sicuro accompagnata da eccezioni soggettive, quesito risolto un senso favorevole alle stesse eccezioni dall’ Avvocato generale, nonché, come accennato, nel corso della fase orale, dalla Commissione, che, in precedenza, aveva sostenuto la posizione opposta scartata dalla maggior parte degli Stati intervenuti in causa.

Muovendo dalla lettera della direttiva e proseguendo con un’interpretazione teleologica e sistematica della stessa – approccio già seguito nella sentenza del 2024 –,   la Corte ha affermato l’incompatibilità con l’atto in parola di designazioni di Paesi sicuri con eccezioni soggettive.  Sinteticamente, la Corte ha rilevato che, fino all’entrata in vigore del nuovo regolamento, il quale consente esclusioni soggettive, affinché il concetto in esame possa funzionare compatibilmente con l’atto che attualmente lo prevede, è necessario poter stabilire che lo Stato terzo sia safe per ogni persona; che quello Stato, cioè, soddisfi le condizioni sostanziali della designazione previste dalla direttiva per tutti gli individui, senza esclusioni soggettive. In effetti la direttiva non prevede che le designazioni possano riguardare solo una parte ancorché maggioritaria della popolazione del Paese terzo. La Corte, cioè, ha escluso la frammentazione del concetto di Paese sicuro quale risultante dall’art 37 della direttiva in combinato disposto con il suo Allegato I (punto 96). Tanto più che non si hanno garanzie assolute di sicurezza per ogni individuo, anche in Paesi considerati generalmente sicuri (punto 97), con la conseguente possibilità, offerta all’interessato, dalla normativa pertinente, di superare la presunzione relativa di protezione.

Sul punto vale la pena di considerare che lo stesso concetto di refoulement, quale emerge dalla Convenzione di Ginevra del 1951, e il sistema complessivo della protezione internazionale implicano la possibilità di persecuzioni di minoranze o di altre categorie di persone in Paesi (insicuri per quei soggetti, ancorché) sicuri per la maggior parte dei residenti.

Dunque, ha continuato la Corte, l’assenza, nella direttiva procedure, di previsioni che consentano eccezioni soggettive nella designazione di Paesi sicuri denota la preferenza del legislatore dell’Unione per un esame esaustivo di tutte le domande di protezione (comprese, quindi, quelle di persone provenienti da Paesi che non sodisfino per tutti gli individui le condizioni di sicurezza richieste dalla direttiva). Ma ciò, ha aggiunto la Corte, non esclude la possibilità che, come risulta dal regolamento procedure, con diverso atto lo stesso legislatore possa poi optare per un diverso bilanciamento tra rapidità e caratteristiche di completezza e adeguatezza dell’esame delle domande di protezione, consentendo la designazione di Paesi sicuri con eccezioni soggettive.

Con la decisione in parola, la Corte ha scartato la costruzione, accolta dall’Avvocato generale, secondo cui le eccezioni soggettive consentirebbero di favorire il funzionamento del concetto di Paese sicuro in un contesto di forte pressione migratoria. Da precisare che lo stesso Avvocato de la Tour, il quale, invero, nelle sue conclusioni, aveva ritenuto sostenibile l’interpretazione poi accolta dalla Corte, ha avuto cura di indicare dei criteri, qui sinteticamente richiamati, che dovrebbero accompagnare il funzionamento delle eccezioni.

Gli stessi potrebbero venire utilmente in gioco allorché si darà applicazione al regolamento procedure.