1. La genesi della dichiarazione di Chisinau

Il 15 maggio 2026 il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa (CM) ha adottato la Dichiarazione di Chisinau dedicata al tema della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte Edu) in materia migratoria. Almeno per il momento, la Dichiarazione sembra chiudere un processo aperto circa un anno fa, in particolare da alcuni Stati membri del Consiglio d’Europa.

Come si ricorderà, il 22 maggio 2025 nove Stati parti contraenti della CEDU e altresì membri dell’Unione europea (UE) avevano pubblicato una lettera aperta su iniziativa di Italia e Danimarca. La lettera lamentava che la giurisprudenza della Corte Edu in materia migratoria avesse, almeno in determinati casi, limitato la libertà degli Stati parte di prendere decisioni politiche, di proteggere le nostre società democratiche e le nostre popolazioni, effettuando un errato bilanciamento tra esigenze dello Stato e diritti individuali, in particolare dei migranti irregolari che commettono crimini (definiti nella lettera wrong people), auspicando una nuova e aperta discussione su questi temi in vista di una riforma le cui linee non venivano tuttavia precisate.

Pur suscitando riserve e critiche da parte del Segretario generale del Consiglio d’Europa, in particolare sotto il profilo del rispetto dell’indipendenza della Corte, lo stesso Segretario generale decideva di avviare un processo di riflessione, anche se più inquadrato istituzionalmente. Nell’ambito della sessione del CM tenutasi a La Valletta il 7 ottobre 2025 veniva presentato un Action plan che proponeva di affidare al Comitato direttivo per i diritti umani (CDDH) l’elaborazione di un progetto di dichiarazione da adottare alla successiva sessione del CM prevista a Chisinau appunto il 15 maggio scorso.

La proposta di cui sopra è stata accolta dagli Stati membri del Consiglio d’Europa alla conferenza ministeriale informale tenutasi a Strasburgo il 10 dicembre 2025, le cui Conclusioni invitano lo stesso CM a preparare una bozza di dichiarazione politica che miri a assicurare il rispetto della Convenzione nel contesto delle contemporanee sfide poste dall’immigrazione irregolare e dalla presenza di stranieri condannati per crimini gravi, tenendo conto del ruolo dei governi nell’assicurare la sicurezza nazionale e verificare come il Consiglio d’Europa possa meglio affrontare le questioni pressanti in materia migratoria, segnatamente grazie anche alla creazione di un apposito comitato intergovernativo.

Lo stesso giorno, ventisette Stati membri del Consiglio d‘Europa hanno rilasciato un Join Statement che specifica le richieste di tali Stati nel prosieguo del processo di riforma. Pur riaffermando la propria adesione ai valori del Consiglio d’Europa, la dichiarazione riprende molti dei temi della lettera dei nove aggiungendone di ulteriori. Le sfide poste dal fenomeno migratorio sono qualificate come “complex and disruptive challenges” e considerate come “either unforeseen at the time the convention system and the Convention were drafted or have evolved significantly since then”, riecheggiando in tal modo i termini della clausola rebus sic stantibus di cui all’art. 62 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati (CVLT, su cui G. Pascale). Al fine di evitare il rischio di minare la pubblica fiducia nel sistema convenzionale, lo Statement auspicava una serie di interventi quali la revisione del bilanciamento tra diritti individuali e interessi pubblici dello Stato, la revisione della soglia del rischio di trattamenti inumani e degradanti di cui all’art. 3, il rafforzamento della cooperazione con Stati terzi, riaffermando inoltre il diritto degli Stati di controllare le proprie frontiere, il rispetto di una serie di principi (sussidiarietà, responsabilità condivisa, proporzionalità) e della dottrina del c.d. living instrument, da intendersi come adeguamento alle sfide citate e, quindi, probabilmente in senso involutivo rispetto al significato tradizionale che le è proprio.

Sia la lettera dei nove sia la dichiarazione dei ventisette costituiscono dichiarazioni interpretative che, al massimo, possono venire in considerazione come uno degli elementi da tenere presenti nell’interpretazione del trattato, insieme agli altri criteri interpretativi previsti (L. Acconciamessa, p. 276). Più precisamente, in quanto provenienti da gruppi parziali di Stati, sembrano da collocare tra i mezzi complementari di interpretazione di cui all’art. 32 della CVLT, da tenere in considerazione in via sussidiaria rispetto ai criteri interpretativi principali di cui all’art. 31 della stessa Convenzione (Conclusioni sugli accordi successivi e sulla prassi successiva in relazione all’interpretazione dei trattati, Conclusione 4, par. 3). Per quanto riguarda il contenuto, a prescindere da altre considerazioni, tali dichiarazioni appaiono largamente frutto di una percezione distorta, se si considera che la giurisprudenza della Corte è già largamente assestata su posizioni restrittive (L. Acconciamessa, D. Russo, P. De Sena, G. Raimondi, tutti con ampie citazioni di giurisprudenza) o da tempo sempre più restrittive nella materia in esame (F. L. Gatta). Il pericolo che tali dichiarazioni possano condurre a ulteriori restrizioni o abbassamenti delle garanzie appare quindi particolarmente preoccupante, anche per le conseguenze che si potrebbero avere in ambito UE, considerati i legami tra quest’ultima e la CEDU in materia di protezione dei diritti umani (B. Nascimbene).

In ogni caso, l’iniziativa del Segretario Generale ha consentito di riportare la questione all’interno di un quadro più istituzionale, arginando quindi le posizioni più estreme, se non altro per la necessità di raggiungere un consenso tra tutti gli Stati contraenti. Così, nel periodo, il CCDH si è riunito diverse volte, arrivando ad adottare una bozza di dichiarazione il 20 marzo scorso largamente trasfusa nel testo della dichiarazione finale.

Il 15 maggio scorso è stata così adottata la citata dichiarazione da parte del CM. Si è trattato di un processo tutto sommato rapido al fine, forse, di evitare, per quanto possibile, una larga partecipazione della società civile (L.R. Glas, K. Istrefi, A. Buyse, C. Heri).

2. Il contenuto della Dichiarazione di Chisinau

La dichiarazione di Chisinau presenta un contenuto decisamente più misurato delle dichiarazioni rilasciate dai precedenti gruppi parziali di Stati, neutralizzando così almeno alcune delle critiche più rilevanti rivolte alle dichiarazioni precedenti.

Sul piano formale, si è osservato che, diversamente dalla Convenzione, il linguaggio adottato dalla dichiarazione è basato su un approccio, per così dire, State oriented piuttosto che Rights oriented (L.R. Glas, K. Istrefi, A. Buyse, C. Heri), nel senso che assume come prioritari gli interessi degli Stati piuttosto che la protezione dei diritti individuali. Si tratta in realtà di una critica solo parzialmente fondata in quanto, come è noto, in materia migratoria, la Convenzione non enuncia diritti che si rivolgono ai migranti o richiedenti asilo in quanto tali (né di ingresso, né tantomeno di soggiorno o altro). Analogamente, quando si pronuncia in materia, la Corte non parte dalla prospettiva dei diritti dei singoli, ma della tutela degli interessi generali e sovrani degli Stati, limitandosi a verificare strettamente se tali interessi soffrano di limiti derivanti dalla necessità di proteggere garanzie incomprimibili nel sistema convenzionale, alla luce del principio di proporzionalità (L. Acconciamessa, p. 259). Si tratta di un’impostazione che si riflette sul contenuto della protezione, già ampiamente assestato su livelli minimi.

Sul piano dei contenuti, la dichiarazione non appare particolarmente strutturata, in questo riflettendo forse il fatto che è stata mantenuta l’impostazione impressa in avvio del processo, a partire dalla lettera dei nove. Dopo il preambolo, si possono tuttavia distinguere due parti, una dedicata al sistema convenzionale in generale, l’altra ai problemi migratori in particolare.

La prima parte sottolinea Il sostegno al meccanismo di tutela, anche se con una certa enfasi sui principi che dal processo di Interlaken fino ad oggi sono stati affermati in funzione contenitiva della giurisprudenza della Corte, alla primaria responsabilità degli Stati e dei loro giudici nell’attuazione della Convenzione, alla previsione di rimedi effettivi, quando necessario con effetto sospensivo (par. 1, 3 e 6), al principio di non discriminazione (par. 14), al ruolo della Corte, da non intendersi come un’istanza di quarto grado (par. 10-11), ma la cui autorità nell’interpretazione della Convenzione è indiscutibile (par. 12), al principio di responsabilità condivisa (par. 7-9).

La seconda parte, in più di un punto piuttosto prolissa, non manca di punti di attenzione.

Innanzitutto, si richiamano i motivi all’origine del presente processo ovvero il carattere complesso delle sfide migratorie, nuovamente considerate circostanze imprevedibili al momento della redazione della Convenzione o che da allora si sono evolute in modo significativo (par. 16). Per questa ragione, gli Stati posseggono l’innegabile diritto sovrano di decidere e controllare i flussi migratori, stabilire le politiche migratorie (par 18), proteggere i propri confini (par. 19) e il dovere fondamentale di garantire il diritto di tutti di vivere in pace, libertà e sicurezza, segnatamente proteggendo la sicurezza nazionale e prevenendo disordine e crimine (par 20). In modo un po’ sibillino, si sottolinea che, se non si affrontassero adeguatamente queste sfide, ne potrebbe essere erosa la stessa pubblica fiducia nel sistema convenzionale (par. 16) quando, come appare evidente, la responsabilità della gestione del fenomeno migratorio non appartiene certo alla Corte o alla sua giurisprudenza, se non altro in considerazione del carattere particolarmente ridotto del contenzioso migratorio rispetto al contenzioso convenzionale complessivo.

Le sfide in esame richiedono un’attenzione particolare nell’interpretazione di alcune disposizioni chiave della Convenzione.

La dichiarazione si sofferma così sull’art. 3. Pur ribadendone il carattere assoluto, si richiede che la soglia di sofferenza per accertarne il rischio di violazione rimanga alta, costante, chiaramente e coerentemente accertata, evitando limiti non necessari alle decisioni di allontanamento. Infatti, se una persona non può essere estradata per essere processata o per dare esecuzione a una sentenza per un crimine grave, la tutela convenzionale può tradursi di fatto in impunità con una affermazione che, per la verità, appare piuttosto ambigua considerato che non sembra riguardare tanto il fenomeno migratorio, quanto il caso di coloro che fuggono per sottrarsi alla giustizia. In ogni caso, per la stessa ragione, si richiede tanto alla Corte quanto ai giudici nazionali cautela nel valutare un rischio di violazione ex art. 3, specialmente nei casi di qualità del trattamento sanitario, dei fattori di carattere socio-economico e delle condizioni di detenzione, pur essendo, come già detto, la giurisprudenza della Corte già assestata su livelli piuttosto minimi di tutela (par. 22-29). Qualche perplessità solleva altresì il vago richiamo al ruolo che rivestono nel campo in esame le garanzie diplomatiche dal momento che non si accenna in alcun modo ai criteri richiesti dalla Corte per assicurarne l’affidabilità (par. 30).

La dichiarazione considera quindi l’art. 8 ribadendo il carattere eccezionale del bilanciamento che porta a dare prevalenza alle garanzie individuali rispetto agli interessi generali, in particolare nel caso di coloro che abbiano commesso reati (gravi). Peraltro, anche nella materia in esame, la giurisprudenza della Corte è già limitata a valutare se il giudice nazionale abbia ponderato correttamente tutti gli interessi in gioco piuttosto che a sindacare in sé il risultato del bilanciamento effettuato (par. 31-33).

L’analisi si concentra quindi su talune sfide particolarmente gravi.

Innanzitutto sugli arrivi in massa, in relazione ai quali si riconosce che la Corte ha preso atto della situazione particolarmente difficile in cui si trovano i c.d. frontline States il che implica la necessità di promuovere la cooperazione contro i networks dediti al traffico e allo smuggling (34-36).

Ci si sofferma quindi sui casi di strumentalizzazione ovvero sui casi in cui il fenomeno migratorio, anche mediante uso della forza o della coercizione, è utilizzato per destabilizzare la sicurezza e l’integrità degli Stati membri, esponendo i migranti a maltrattamenti di varia natura. La descrizione del fenomeno emula il linguaggio dell’uso della forza, facendo pensare all’uso di armi per così dire ibride da parte di Stati ostili, con il conseguente richiamo all’esigenza che la democrazia sia in grado di difendere se stessa (par 39). Si richiama così implicitamente la necessità che la Corte riveda il proprio bilanciamento nei casi in esame, segnatamente alla luce della condotta dei singoli migranti, tenendo conto altresì della dottrina della Convenzione come strumento vivente, richiamata questa volta in senso probabilmente nuovamente restrittivo (F. L. Gatta, con riferimento a taluni casi pendenti).

Infine, per fare fronte a tutto questo, la dichiarazione individua alcune linee di carattere prospettico.

Innanzitutto, si raccomanda agli Stati membri di adottare un processo decisionale equo, prevedibile e tempestivo, che consenta l’effettiva attuazione di decisioni legittime, richiamando in particolare il ruolo del CM e l’uso delle informazioni sui Paesi di origine nel rispetto comunque della decisione individualizzata di ciascun caso (par. 41-44).

Si sottolinea quindi l’opportunità di adottare nuovi approcci, segnatamente in cooperazione coi Paesi terzi, quali la possibilità di trattare le richieste di protezione in Stati terzi, di stabilire in tali Stati return hubs e di cooperare con gli Stati di transito (par. 45-46). In sostanza, si tratta della possibilità di esternalizzare il trattamento delle questioni migratorie. Come è stato chiarito, una tale possibilità, di per sé non inammissibile, non può comunque implicare l’esternalizzazione degli obblighi di tutela dei diritti fondamentali che rimangono in capo agli Stati parte (cfr., conclusioni dell’Avvocato Generale nel caso relativo al Protocollo Italia-Albania). Sarebbe quindi improprio trincerarsi dietro tali possibilità per aggirare il rispetto degli obblighi convenzionali.

Infine, la dichiarazione si sofferma sul dialogo costruttivo nel quadro di una responsabilità condivisa tra tutti gli attori del sistema, nel rispetto del ruolo di ciascuno (par. 7-9), con una richiesta espressa alla Corte di essere chiara e coerente nelle sue decisioni (par. 13). Si richiamano così le istanze di dialogo già esistenti, tra cui in particolare l’opportunità di ratificare il Protocollo n. 16, non ancora ratificato dall’Italia, relativamente alla possibilità per i giudici nazionali di ultima istanza di chiedere pareri alla Corte (par. 41-57, spec. 52-57).

Rimane invece piuttosto vago il richiamo a un apposito comitato intergovernativo, auspicato dall’inizio del processo, che avrebbe il compito di assicurare la condivisione di buone pratiche, rafforzare la comunicazione e la cooperazione, promuovere una migliore comprensione e prevenire la disinformazione sulla giurisprudenza della Corte, ma non di occuparsi, nemmeno in via istruttoria, di possibili modifiche formali del sistema (par. 58).

3. Il valore giuridico della dichiarazione

Il valore giuridico delle dichiarazioni emanate in relazione a un trattato è stato oggetto di considerazione varie volte da parte della Commissione di diritto internazionale.

A differenza delle dichiarazioni interpretative provenienti da gruppi parziali di Stati, come la lettera dei nove o dei ventisette (su cui L. Acconciamessa), le dichiarazioni interpretative formulate da tutti gli Stati parte possono costituire un accordo relativo all’interpretazione del trattato e quindi rientrare tra i criteri principali di interpretazione di cui all’art. 31 par. 3 CVLT (Linee guida alla prassi in materia di riserve ai trattati, par. 4.7.3. e Commentario, par. 3).

Tale disposizione afferma infatti che i termini di un trattato si devono interpretare alla luce altresì di “a) ogni accordo ulteriore intervenuto tra le parti circa l’interpretazione del trattato o l’attuazione delle disposizioni in esso contenute e/o b) di ogni ulteriore pratica seguita nell’applicazione del trattato con la quale venga accertato l’accordo delle parti relativamente all’interpretazione del trattato”.

In quanto tale, la dichiarazione costituisce quindi una genuina interpretazione del trattato, rappresentante la volontà dei “masters of the treaty” e, pertanto, un’interpretazione autentica dello stesso che va presa in considerazione nell’interpretazione delle disposizioni “to which it relates” (ivi, Commentario, par. 2 e 5).

Non si tratta tuttavia di un ruolo esclusivo o conclusivo. L’art. 31 par. 3 CVLT stabilisce infatti espressamente che si terrà conto di tali mezzi interpretativi insieme agli altri criteri previsti dalla medesima disposizione, dando così luogo a un’operazione unica in cui non esiste una gerarchia tra i diversi criteri previsti. La dichiarazione non costituisce quindi uno mezzo interpretativo necessariamente vincolante (Conclusioni sugli accordi successivi e sulla prassi successiva in relazione all’interpretazione dei trattati, Commentario, par. 3-5).

Ciò trova conferma nel fatto che ciò che distingue i mezzi interpretativi di cui alla lettera a) e b) previsti all’art. 31 par. 3 non risiede nel tipo di effetto prodotto, per l’appunto in entrambi i casi non vincolante, ma nella forma con cui essi sono adottati. Più precisamente, si parlerà di accordo successivo quando è rintracciabile una delibera comune delle parti, comunque adottata, mentre si parlerà di prassi successiva in presenza di ogni forma rilevante di condotta che può contribuire all’identificazione di un accordo sull’interpretazione (ivi, Conclusione 4 e Commentario, par. 10-11).

Ovviamente, nulla impedisce che le parti concludano un vero e proprio accordo vincolante, ma ciò deve emergere chiaramente dalla loro volontà (ivi, Conclusione 3, Commentario, par. 5).

Si può quindi considerare la dichiarazione in esame come una forma di accordo ai sensi dell’art. 31 par. 3 lett. a) avente lo scopo di influenzare l’interpretazione della Convenzione che, in quanto tale, deve essere considerata insieme agli altri criteri interpretativi. Spetterà poi alla Corte effettuare la sintesi interpretativa finale, conformemente al ruolo ad essa attribuito dalle parti contraenti (artt. 19 e 32 Cedu), come ribadito dalla stessa dichiarazione di Chisinau (cfr. supra).

Sembra invece da escludere che la dichiarazione possa costituire un accordo modificativo del testo convenzionale (ivi, Conclusione 7). Se è vero che tale eventualità non può essere esclusa in linea di principio alla luce della giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia e della stessa Corte Edu (caso Ocalan), è anche vero che la prassi non presenta segni conclusivi in questo senso (nello stesso caso Ocalan la Corte preferì risolvere il caso sulla base di altre motivazioni). L’accordo modificativo infatti richiede la dimostrazione di un’inequivoca volontà degli Stati contraenti, di norma non rintracciabile, come non rintracciabile appare nel testo della presente dichiarazione.

4. Conclusioni

Alla luce di quanto osservato, sembra di poter dire che la dichiarazione non sembra destinata ad incidere granché sulla giurisprudenza della Corte, perlomeno non oltre quanto la Corte non si sia già dimostrata disposta ad accettare. Scendere ancora infatti significherebbe scendere a un livello che ci porterebbe lontani dal tipo di società che, almeno in Europa, appare come un bene condiviso. In questo senso, non manca chi ha considerato che il senso della dichiarazione si riassume nel chiedere alla Corte di essere più chiara e coerente con le sue decisioni e di assicurare ulteriore guida in una materia, quella migratoria, particolarmente complessa (C. Wissels).

Se questo è vero, ci si può interrogare sul senso di tutto questo processo. Di volta in volta, ci si è rivolti alla Corte in un ruolo che in realtà non è il suo o le si è chiesto di fare quello che la Corte fa già, se si leggono con attenzione e correttamente le sue sentenze, senza peraltro mai, in nessuna dichiarazione, citare o fare riferimento a sentenze con cui la Corte sarebbe andata effettivamente oltre il suo ruolo (G. Raimondi).