Il 16 luglio 2026 l’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona ha presentato le conclusioni nella causa C-524/24 condividendo parzialmente i dubbi avanzati dall’Italia sulla compatibilità con i trattati di alcune misure di limitazione del traffico di veicoli pesanti adibiti al trasporto di merci, adottate dall’Austria sulle autostrade A12 e A13.

Le conclusioni giungono a poco meno di un anno dall’introduzione del ricorso per inadempimento, presentato dal governo italiano il 30 luglio 2024 (sull’apertura del contenzioso cfr. in questa Rivista) e non dalla Commissione che pur riconoscendo la fondatezza delle censure nel parere motivato del 14 maggio 2024 (cfr. in questa Rivista) ha preferito assumere lo status d’interveniente (cfr. G. Agrati, 2024).

La controversia tra i due Stati membri riguardo alla circolazione di merci sulle autostrade A12 e A13 non è nuova. Su istanza della Commissione, la Corte infatti ha già pronunciato altre sentenze: nel 2000 (26 settembre 2000, causa C-205/98, Commissione c. Austria,) censurava un regime dei pedaggi applicato agli autoveicoli con più di tre assi, nel 2005 (15 novembre 2005, causa C-320/03, Commissione c. Austria; c.d. Brennero I) e nel 2011 (21 dicembre 2011, causa C-28/09, Commissione c. Austria; c.d. Brennero II) rilevava da parte dell’Austria la violazione degli obblighi derivanti dagli allora articoli 28 CE e 29 CE, imponendo vari divieti settoriali di circolazione che limitavano il traffico di veicoli pesanti su tale asse stradale.

Le violazioni venivano accertate  malgrado tali  misure, secondo il governo austriaco, fossero intese a tutelare l’ambiente e la salute umana (miglioramento della qualità dell’aria nella valle dell’Inn) nonché per decongestionare il traffico alpino e nonostante il fatto che nel 2016, la Commissione avesse avviato una procedura d’infrazione contro l’Austria (n. 2016/2006), in quanto nella zona del Tirolo erano sistematicamente superati i limiti di NO₂ stabiliti dalla direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa (c.d. direttiva sulla qualità dell’aria). A partire dal 2020 questi limiti di NO₂ non venivano più superati ma l’Austria manteneva i divieti esistenti alla circolazione e ne introduceva degli altri. La Commissione, dunque, il 20 dicembre 2023 archivia la procedura d’infrazione 2016/2006 ma nel contempo l’Italia inizia a contestare le stringenti limitazioni del traffico dapprima in via diplomatica e poi introducendo una procedura d’infrazione ex art. 259 TFUE. Precisamente, in tale contenzioso, il governo italiano contesta quattro delle misure adottate: il divieto di transito notturno, quello settoriale e quello invernale, nonché un sistema di dosaggio degli accessi all’autostrada A12. L’Austria, nelle sue difese, riconosce l’effetto restrittivo sulla libertà di circolazione delle merci di alcune delle misure sopra indicate, ma sostiene che sono giustificate da motivi imperativi di interesse generale: la protezione dell’ambiente, della salute umana e della sicurezza stradale.

In via preliminare, l’avvocato generale respinge l’argomento avanzato dall’Italia circa la distinzione tra i motivi di interesse generale previsti dall’articolo 36 TFUE e i motivi d’interesse generale «non scritti» i quali non potrebbero giustificare una misura restrittiva se venisse accertato il carattere discriminatorio. Invero, seguendo le indicazioni dell’avvocato generale Bot nelle conclusioni presentate nelle cause riunite Essent Belgium (da C-204/12 a C-208/12, punti da 86 a 98), l’avvocato generale Manuel Campos Sánchez-Bordona rileva che tale distinzione andrebbe a definire alcuni interessi che potrebbero essere invocati sempre e altri invece invocabili solo quando le misure nazionali non siano discriminatorie. E tra questi ultimi, vi sarebbero, interessi di grande rilevanza quali, tra l’altro, la tutela dei diritti fondamentali o la tutela dei minori.

Tale impostazione sarebbe altresì conforme alla giurisprudenza della Corte che si è sviluppata negli ultimi decenni (citata al punto 75 delle conclusioni) per cui il principio fondamentale in materia di giustificazioni è che una misura nazionale restrittiva delle libertà garantite dai Trattati è compatibile con queste ultime laddove si richiami a motivi imperativi d’interesse generale meritevoli di tutela e sia proporzionata al conseguimento dei suoi obiettivi. Tale principio vale indipendentemente dal carattere discriminatorio o meno della misura nazionale. Tutto dipenderà quindi dalla circostanza che la misura sia idonea a conseguire l’obiettivo invocato e non ecceda quanto è necessario per raggiungerlo.

L’avvocato generale Manuel Campos Sánchez-Bordona esaminando poi le censure proposte dal ricorrente, propone alla Corte di accogliere il ricorso per inadempimento relativamente a tre divieti e di respingerlo per quanto riguarda la quarta misura. Invero, in merito alla prima misura ovvero il divieto di transito notturno che impedisce ai mezzi pesanti (con massa massima autorizzata superiore a 7,5 tonnellate, salvo alcune eccezioni) di circolare di notte su un tratto dell’autostrada A12 di 84 chilometri per tutto l’anno e varia in funzione del semestre e del carattere festivo o feriale del giorno, l’avvocato generale ritiene che tale divieto non risponda alla volontà di raggiungere l’obiettivo perseguito in modo coerente e sistematico. Con tale misura, infatti, non si intende deviare il traffico verso strade alternative, bensì soltanto differirlo alle ore diurne per sfruttare condizioni di dispersione atmosferica più favorevoli. Pertanto, giustificare un’esenzione a favore del traffico locale e regionale basandosi sull’inesistenza di strade alternative per raggiungere determinate zone non risulta coerente con l’obiettivo generale del divieto di transito notturno. L’avvocato generale aggiunge che l’Austria avrebbe dovuto riesaminare la proporzionalità della misura sulla base dei rischi per la salute umana alla luce degli ultimi dati disponibili e studiare la possibilità di misure alternative prima di decidere di applicare il divieto di transito notturno durante tutto l’anno.

Riguardo al divieto settoriale di circolazione che impedisce ai veicoli pesanti di trasportare, in un tratto dell’autostrada A12 di circa 65 chilometri, determinate merci considerate idonee per il trasporto ferroviario, l’avvocato generale ritiene che la misura potrebbe essere idonea per conseguire l’obiettivo di protezione dell’ambiente. Tuttavia, nel 2021, quando i valori limite stabiliti dalla direttiva sulla qualità dell’aria cominciarono a essere rispettati in tutti i tratti rilevanti delle autostrade A12 e A13, l’Austria avrebbe dovuto esaminare se tale divieto potesse essere reso più flessibile o se convenisse sopprimere o attenuare altre misure restrittive facenti parte dello stesso complesso di norme.

In merito al divieto di circolazione invernale che impedisce, salvo poche eccezioni, la circolazione sulle autostrade A12 e A13 di mezzi pesanti con destinazione Italia, Germania o altri paesi accessibili attraverso tali Stati, per otto ore consecutive, tutti i sabati per due mesi (da gennaio fino all’inizio di marzo, dalle ore 7:00 alle ore 15:00), già applicato nel 2023 e reiterato durante i sabati invernali del 2024, l’avvocato generale considera che tale divieto è discriminatorio, in quanto identifica il suo ambito di applicazione esclusivamente in funzione della destinazione finale del veicolo, limitandolo ai tragitti la cui destinazione sia l’estero e tale identificazione non è debitamente giustificata. Combinato con gli altri divieti, tale divieto rende in pratica quasi impossibile il trasporto internazionale di merci con mezzi pesanti durante il fine settimana. La necessità di aumentare la sicurezza stradale e di evitare la congestione del traffico durante otto ore nei sabati invernali, dedotte come giustificazioni dall’Austria, sono, secondo l’avvocato generale, perseguiti con altre misure adottate dal governo austriaco, relative al traffico.

Il dosaggio del traffico, introdotto a partire dal marzo 2018, limita, secondo l’Italia, ad un massimo di 300 veicoli all’ora il numero di veicoli pesanti provenienti dalla Germania e diretti a sud sull’autostrada A12. La misura si applica in determinati giorni, fissati in anticipo dalle autorità austriache e annunciati pubblicamente e periodicamente. Secondo l’Austria, il dosaggio non ostacola realmente il traffico di merci, ma si applica soltanto quando esso è assolutamente necessario e durante alcune ore (generalmente la mattina), e non impone un numero predeterminato di veicoli ammessi, dato che la riduzione dei veicoli d’ingresso si ottiene stabilendo un limite di velocità supplementare.

Ad avviso dell’avvocato generale, il dosaggio non è censurabile se, come sostiene l’Austria, si traduce in un mero limite di velocità imposto eccezionalmente per determinati tratti dell’autostrada in circostanze specifiche, sulla base di previsioni fondate di congestione del traffico. Egli osserva che l’Italia non è riuscita a dimostrare che i suoi effetti diano luogo ad una restrizione quantitativa all’importazione o ad una misura di effetto equivalente.

La sentenza della Corte è attesa verso la fine del 2026. Tuttavia, indipendentemente dall’esito della procedura, emerge dalla fattispecie la difficoltà a trovare un giusto bilanciamento tra diversi interessi che trovano comunque riconoscimento nel diritto comunitario.

Invero, la rilevanza per il legislatore comunitario di tutelare l’ambiente e la salute umana sono di evidente rilievo ponendosi oggi fra le tematiche strategiche di primo piano trasversali nella definizione delle differenti politiche. Nello specifico, la qualità dell’aria risulta oggetto di recente codificazione nella direttiva (UE) 2024/2881, entrata in vigore nel dicembre 2024, che fissa standard più severi per i principali inquinanti (tra cui PM10, PM2.5, biossido di azoto e ozono) da rispettare a partire dal 1° gennaio 2030.

D’altro canto, il tema del transito del traffico pesante su gomma nei valichi alpini è oggetto di particolare attenzione nel contesto della politica dei trasporti dell’UE intesa ad implementare la mobilità sostenibile e il trasporto su ferrovia, fra l’altro attraverso la costruzione delle reti transeuropee (reti TEN-T) nell’ambito delle quali vi è la costruzione della galleria di base del Brennero o Brenner Basistunnel, c.d. “BBT” (elemento emerso anche nel corso dell’udienza orale).

Il quadro, dunque, è composito e se da un lato le censure mosse dall’Italia trovano un evidente fondamento nei principi che regolano la libera circolazioni delle merci e nella giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, dall’altro lato vi è da chiedersi se la procedura d’infrazione sia idonea in tal caso a perseguire il giusto equilibrio fra diversi beni comuni, comunque meritevoli di tutela.