L’esternalizzazione delle politiche migratorie dell’UE, intesa come cooperazione con Paesi terzi per gestire flussi e rimpatri continua a sollevare problematiche. La recente proposta di revisione della politica di rimpatrio che introduce la possibilità di creare piattaforme di rimpatrio (return hubs) in Paesi terzi sollecita una riflessione sul sostegno operativo che potrà fornire l’agenzia ‘Frontex’. Un’analisi del Regolamento istituivo evidenzia, tuttavia, i limiti dell’attuale quadro normativo.

L’impatto del fenomeno dell’esternalizzazione sulla riforma della politica di rimpatrio

La tendenza all’esternalizzazione in materia di gestione delle politiche migratorie continua sollevare rilevanti questioni giuridiche sia a livello nazionale sia europeo. Inteso in senso ampio come l’insieme dei meccanismi in base ai quali gli Stati integrano le rispettive politiche migratorie con iniziative che si materializzano a livello extraterritoriale e attraverso la cooperazione con altri Paesi (cf. inter alia Moreno-Lax e Lemberg-Pedersen, 2019), il fenomeno di esternalizzazione include pratiche diverse (per una tassonomia cf. Nicolosi, 2024). Un esempio classico è costituito dalla politica dei visti, altri esempi includono le sanzioni ai vettori che trasportano migranti irregolari, interdizioni in mare, respingimenti alla frontiera, il trattamento extraterritoriale delle richieste di asilo o dei rimpatri. Quest’ultimo esempio che si fonda sul ricorso a forme di cooperazione bilaterale o multilaterale ha contribuito a corroborare ciò che gli studiosi hanno definito “deterrenza cooperativa” (Hathaway e Gammeltfot-Hansen, 2015) o “architettura del respingimento” (FitzGerald, 2020), attraverso cui gli Stati e/o le organizzazioni internazionali cooperano per prevenire l’arrivo dei migranti, evitando così le responsabilità che ne derivano.

A partire dalla Dichiarazione UE-Turchia del 2016, l’Unione europea (UE), negli anni più recenti, ha contribuito a un’escalation del paradigma della deterrenza cooperativa attraverso misure preventive e azioni tempestive intraprese con i principali paesi di transito, attraverso una serie di iniziative che includono un memorandum d’intesa con la Tunisia, una dichiarazione congiunta con l’Egitto, dei piani prima con il Libano, poi con la Giordania (per un inquadramento generale cf. Xanthopoulou, 2024). Queste azioni sono anche intraprese tramite le attività esterne delle agenzie dell’UE, quali Frontex (Regolamento 2019/1896).

Il consolidamento della dimensione esterna delle politiche di asilo e immigrazione dell’UE è confermato dalla comunicazione della Commissione europea del 13 marzo 2024 (COM/2024/ 126), nella quale si osserva “un chiaro impulso a stringere con i principali paesi terzi partenariati più solidi.” Dal 2022 è inoltre attivo il MOCADEM, il Meccanismo di coordinamento operativo per la dimensione esterna della migrazione (Decisione di esecuzione (UE) 2022/60).

È in seno a questi sviluppi che si inserisce la riforma, attualmente in corso, della politica di rimpatrio dei migranti irregolari presenti nell’UE, la quale gravita anch’essa intorno al fenomeno dell’esternalizzazione. In una lettera alla Commissione del maggio 2024, 15 Stati membri hanno chiesto nuove soluzioni per affrontare la migrazione irregolare nell’UE e, nell’ambito di queste, la potenziale cooperazione con i Paesi terzi su hub per il rimpatrio, dove i rimpatriati potrebbero essere trasferiti in attesa del loro allontanamento definitivo. Sul tema si è soffermata la Commissione nel suo recente rapporto di valutazione dello “Spazio Schengen” (COM/2025/185), sottolineando come gli sforzi dell’UE, ad esempio attraverso il rafforzamento dei partenariati con i Paesi terzi, hanno portato a una significativa riduzione degli attraversamenti irregolari delle frontiere. Infine, tra le varie priorità, il programma della Presidenza polacca del Consiglio (1 gennaio – 30 giugno 2025) mira a “ridurre la migrazione irregolare e rafforzare l’efficacia della politica di rimpatrio, anche in cooperazione con i Paesi terzi partner”.

La creazione dei cosiddetti “return hubs” o piattaforme di rimpatrio risponde a questa priorità e sul piano legislativo occupa il dibattito relativo alla proposta di revisione (COM/2025/101) della “Direttiva Rimpatri” 2008/115/CE (per una breve analisi della proposta si rinvia alla segnalazione di Mentasti, 2025). Tale proposta, che mira a creare un sistema europeo comune di rimpatrio, fornisce agli Stati membri una base giuridica per la creazione delle suddette piattaforme, qualora si raggiunga un accordo con un Paese terzo. L’Articolo 17 par. 1 della proposta, infatti, prevede la possibilità che il rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare e destinatari di una decisione di rimpatrio (che sarà basata su un modello comune) possa essere effettuato in un Paese terzo con il quale esiste un accordo o un’intesa.

Gli aspetti problematici sul piano della compatibilità con la tutela dei diritti fondamentali e con il principio di non refoulement che, come ha ribadito la Corte di giustizia (C‑156/23) funge da parametro per l’esecuzione della decisione di rimpatrio, sono stati ampiamente evidenziati (inter alia, cf. Bornemann, 2025, Majcher, 2025). Meriterebbero, invece, un’ulteriore riflessione gli aspetti relativi alla gestione delle piattaforme e all’esecuzione del rimpatrio. Sebbene, come è stato confermato da uno Rapporto dell’Agenzia dell’UE per i diritti fondamentali, le piattaforme sarebbero soggette alle necessarie garanzie di tutela dei diritti fondamentali previste dal diritto internazionale e europeo, l’effettività di tali garanzie potrebbe essere inficiata o, comunque, influenzata dalle possibili opacità riguardante le autorità coinvolte. Non è del tutto chiaro se le piattaforme di rimpatrio saranno gestite direttamente dalle autorità degli Stati membri o congiuntamente con l’UE tramite Frontex e che ruolo svolgeranno le autorità dei Paesi terzi. In particolare, è interessante capire in che misura l’attuale quadro normativo ed operativo di Frontex consente all’agenzia di esercitare il proprio mandato in relazione alle piattaforme di rimpatrio nei Paesi terzi.

I limiti del mandato di Frontex nelle operazioni di rimpatrio nei Paesi terzi

Frontex è operativa nel territorio di Paesi terzi sulla base di appositi accordi sullo status previsti dell’Articolo 73 del Regolamento 2019/1896 e conclusi, secondo la procedura disciplinata nell’Articolo 218 TFUE, tra l’UE e specifici Paesi terzi (cf. ex multis, Previatello, 2023; Santos Vara, 2023). Attualmente sono in vigore accordi con vari Paesi dei Balcani occidentali (Albania, Macedonia del Nord, Moldavia, Montenegro, Serbia). Si tratta di accordi che consentono all’agenzia di inviare, su richiesta di tali Paesi, ‘squadre per la gestione delle frontiere’, formate dal corpo permanente della guardia di frontiera e costiera europea (Art. 54 (1) Reg. 2019/1896).

L’assistenza alle operazioni di rimpatrio è tra i compiti previsti dal Regolamento, il quale, all’Articolo 53 (1) specifica che “l’Agenzia fornisce, di propria iniziativa e con l’accordo dello Stato membro interessato, o su richiesta di tale Stato membro, l’adeguata assistenza tecnica e operativa sotto forma di intervento di rimpatrio”. A tal fine, senza entrare nel merito delle decisioni di rimpatrio, che come stabilisce l’Articolo 48 del Regolamento 2019/1896 e come confermato dal Tribunale dell’UE nella sentenza sulla causa WS (T‑600/21, par. 64), restano di responsabilità esclusiva degli Stati membri, Frontex può inviare apposite “squadre per il rimpatrio”.

Meno chiari risulterebbero i limiti del mandato dell’Agenzia in materia di rimpatrio al di fuori del territorio degli Stati membri e, dunque, in potenziali piattaforme di rimpatrio in Paesi terzi. In materia di cooperazione con i Paesi terzi, una parte della dottrina (cf. e.g. Santos Vara, 2023), seguendo un’interpretazione estensiva dell’Articolo 73 (1) del Regolamento 2019/1896, ritiene che la cooperazione tra l’Agenzia e le autorità di Paesi terzi possa riguardare tutti gli aspetti della gestione europea integrata delle frontiere, comprese le attività di controllo delle frontiere e di rimpatrio. Tale interpretazione, tuttavia, sembrerebbe, a mio avviso, smentita sia da un’attenta analisi del corredo normativo del Regolamento 2019/1896 sia dai lavori legislativi precedenti l’adozione formale dello stesso Regolamento.

Quanto al primo aspetto, sebbene l’Articolo 73 (5) del Regolamento affermi che “l’Agenzia contribuisce all’attuazione della politica esterna dell’Unione in materia di rimpatrio e di riammissione”, tale disposizione deve essere letta sistematicamente alla luce delle disposizioni del Regolamento in materia di rimpatrio. Da questo punto di vista, il combinato disposto degli Articoli 48 (1) (a) e 50 (3) in materia di operazioni di rimpatrio, depone a favore di un ruolo di coordinamento in capo all’agenzia in attività precedenti l’esecuzione del rimpatrio, quali la raccolta d’informazioni (ad esempio documenti identificativi) o nella fase successiva al rimpatrio, attraverso l’assistenza al reinserimento nei Paesi di origine. Nel 2023, ad esempio, come si apprende dal Rapporto dell’Agenzia sulla cooperazione con i Paesi terzi, Frontex ha collaborato con le autorità nazionali egiziane per organizzare un seminario sulle pratiche in materia di rimpatrio e reinserimento.

È altresì vero che il Regolamento 2019/1896 non sembra escludere espressamente il coinvolgimento di Frontex nell’esecuzione di operazioni di rimpatrio dal territorio di Paesi terzi, dove in futuro potrebbero essere creati appositi hub di rimpatrio. Tuttavia, l’Articolo 73, al paragrafo 3, limita la tipologia di squadre che possono essere inviate in Paesi terzi alle squadre per la gestione delle frontiere che vanno tenute distinte dalle squadre per il rimpatrio. Inoltre, come chiarisce la stessa disposizione, le squadre per la gestione delle frontiere possono operare sulla base di un apposito accordo sullo status elaborato seguendo il modello di cui all’articolo 76 (1) del Regolamento. Quest’ultimo modello di accordo è contenuto in un’apposita comunicazione della Commissione (COM/2021/829), nella quale si chiarisce che il Regolamento 2019/1896 non contempla l’impiego operativo di squadre diverse dalle squadre per la gestione delle frontiere nei Paesi terzi.  Si specifica, inoltre, che “un accordo sullo status non costituirebbe… lo strumento adeguato tramite il quale organizzare le operazioni di rimpatrio.”

Questa conclusione è suffragata anche dai lavori legislativi che hanno portato all’adozione del Regolamento 2019/1896. A tal riguardo si può osservare che una prima proposta da parte della Commissione (COM/2018/631) prevedeva per Frontex un mandato ben più esteso, che includeva la possibilità di effettuare rimpatri da Paesi terzi di transito verso i Paesi di origine. La bozza di Articolo 75 (4) di tale proposta prevedeva, infatti, che Frontex fornisse assistenza per l’organizzazione di operazioni di rimpatrio in un Paese terzo, introducendo anche la possibilità operazioni di rimpatrio miste con la partecipazione di vari Stati membri (si veda sul punto Vitiello, 2020). Tale proposta non ha comunque trovato accoglimento nel testo finale del Regolamento, a seguito della decisa opposizione da parte del Parlamento europeo.

Nell’ottica di una futura creazione di piattaforme di rimpatrio sulla base della riforma della Direttiva 2008/115/CE, si deve anche sottolineare che la proposta della Commissione, che all’Articolo 45, fa riferimento al sostegno da parte di Frontex, in alcuna parte lascia intendere un più ampio mandato da parte dell’Agenzia, che dovrà pur sempre operare entro i limiti tracciati dal Regolamento 2019/1896. Pur la possibilità da parte della Commissione di modificare eventualmente il modello di accordo sullo status in vista della creazione delle piattaforme di rimpatrio, dovrà effettuarsi in conformità al disposto dell’attuale Regolamento 2019/1896 che non fornisce allo stato attuale una base giuridica per il dispiegamento di personale statutario da impiegare nelle squadre operative in Paesi terzi al fine di assicurare la scorta di cittadini di Paesi terzi cui si applicano procedure di rimpatrio forzato.

Osservazioni conclusive

In conclusione, qualora attraverso l’entrata in vigore del futuro “Regolamento Rimpatri”, gli Stati membri possano, anche sulla scorta di esperimenti già intrapresi (cf. e.g. Protocollo Italia-Albania), istituire piattaforme di rimpatrio in Paesi terzi, essi sarebbero responsabili dell’esecuzione delle rispettive decisioni di rimpatrio, nel rispetto della normativa europea (sarebbe invece inverosimile un coinvolgimento delle autorità dei Paesi terzi ospitanti gli hub, in quanto non soggetti alla normativa dell’UE). Per quanto riguarda Frontex, sebbene il suo coinvolgimento nelle operazioni di rimpatrio possa, sotto il profilo tecnico e logistico, offrire un valido supporto alle autorità degli Stati membri che emettono decisioni di rimpatrio, un ampliamento del mandato dell’Agenzia in relazione all’esecuzione del rimpatrio richiederebbe una modifica del Regolamento 2019/1896. Tale intervento legislativo è, tuttavia, difficile da prevedere nel breve termine, anche sulla scorta della recente valutazione dello Spazio Schengen da parte della Commissione, che non sembra lasciare spazio alla prospettiva di un’ulteriore riforma.