1. Le conclusioni presentate dall’Avvocata generale Medina nelle cause riunite C-706/25 e C-707/25 (Comeri e Sidilli) costituiscono un nuovo e importante tassello nel contenzioso relativo al Protocollo Italia-Albania del 6 novembre 2023. Diversamente dal caso Sedrata (per un commento sulle conclusioni dell’Avvocato generale Emiliou si vedano S. Morlotti, in questa Rivista; J. Bornemann, E. Frasca; sul caso E. Celoria, A. De Leo, M. Ferri), nel quale le questioni dibattute attengono alla compatibilità del trattenimento extraterritoriale con il sistema europeo comune di asilo, le questioni sottoposte dalla Corte d’appello di Roma nel caso in oggetto investono un tema ulteriore, e per certi aspetti, preliminare: la ripartizione delle competenze tra Unione europea e Stati membri nell’ambito della gestione delle procedure di asilo e quindi la possibilità, per questi ultimi, di concludere un accordo internazionale in tale materia.

Sotto questo profilo, le conclusioni Medina assumono, quindi, una portata che trascende il caso concreto. L’Avvocata generale non si limita, infatti, a valutare la conformità del Protocollo alle garanzie previste dal diritto dell’Unione, ma propone una ricostruzione complessiva dei limiti entro cui gli Stati membri possono concludere accordi internazionali in un settore ormai ampiamente armonizzato dal legislatore europeo. La risposta proposta da Medina è particolarmente articolata e rifiuta tanto l’idea di una competenza esclusiva dell’Unione estesa all’intero Protocollo, quanto quella di una piena autonomia degli Stati membri. L’accordo non viene valutato come un fenomeno unitario, suscettibile di essere dichiarato in blocco compatibile o incompatibile con il diritto dell’Unione. Al contrario, la sua legittimità viene fatta dipendere da una distinzione tra gli aspetti che restano nella disponibilità degli Stati membri e quelli che ricadono invece nell’ambito delle norme comuni europee.

2. I fatti all’origine del rinvio riguardano due cittadini marocchini destinatari di provvedimenti di allontanamento ai sensi della direttiva 2008/115/CE e trasferiti in Albania in applicazione del Protocollo e della normativa italiana di attuazione. Una volta giunti nei centri albanesi, essi hanno presentato domanda di protezione internazionale. Ritenendo che tali domande fossero state proposte al solo fine di ritardare o impedire l’esecuzione dei provvedimenti di allontanamento, le autorità italiane hanno disposto il loro trattenimento ai sensi dell’articolo 6, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 142/2015, norma che consente l’adozione di una misura di trattenimento nei confronti del richiedente protezione internazionale già destinatario di un provvedimento di respingimento o di espulsione. Investita della richiesta di convalida di tali misure, la Corte d’appello di Roma ha sollevato una serie di questioni pregiudiziali relative sia alla compatibilità del Protocollo con il riparto delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, alla luce delle disposizioni di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, dell’articolo 3, paragrafo 2, e dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, sia alla conformità del regime di trattenimento realizzato nei centri albanesi alle garanzie previste dal diritto dell’Unione in materia di asilo.

Proprio tale profilo preliminare è oggetto di una importante precisazione da parte dell’Avvocata generale. Sebbene i ricorrenti fossero inizialmente trattenuti ai fini dell’esecuzione del rimpatrio ai sensi della direttiva 2008/115/CE, le misure sottoposte alla convalida della Corte d’appello di Roma non costituiscono, secondo Medina, una mera prosecuzione di quel trattenimento. La presentazione della domanda di protezione internazionale ha, infatti, comportato l’adozione di nuovi e autonomi provvedimenti di trattenimento ai sensi del suddetto art. 6, c. 3, del d.lgs. n. 142/2015, che attua le direttive 2013/32 e 2013/33. Ne consegue che la controversia deve essere esaminata alla luce delle norme del sistema europeo comune di asilo e delle relative garanzie procedurali e sostanziali, piuttosto che della disciplina prevista dalla direttiva rimpatri.

3. Il primo aspetto affrontato dall’Avvocata generale riguarda la delicata questione della competenza esterna. Richiamando la consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia a partire dalla sentenza AETR, Medina ricorda che gli Stati membri non possono concludere accordi internazionali suscettibili di incidere sulle norme comuni dell’Unione o di alterarne la portata. In particolare, le conclusioni chiariscono il quadro della competenza esterna esclusiva dell’Unione europea ai sensi dell’art. 3, par. 2, TFUE, alla luce di tale giurisprudenza e del principio di pre-emption. L’esercizio di una competenza concorrente può, infatti, determinare una “prelazione” dell’Unione, che si traduce in competenza esclusiva quando il diritto dell’UE realizza un’armonizzazione completa del settore (field pre-emption), oppure quando la normativa nazionale ostacola o contrasta con il diritto dell’Unione (obstacle e rule pre-emption) (si veda in proposito A. Arena). La portata e il grado dell’armonizzazione risultano decisivi: la prima individua gli ambiti coperti dal diritto UE, il secondo l’intensità della disciplina, distinguendo tra armonizzazione minima e completa.

Con riferimento al trattenimento dei richiedenti protezione internazionale, il settore non è oggetto di armonizzazione esaustiva, rendendo necessario un esame articolato della normativa applicabile e del margine residuo degli Stati membri. Ai fini dell’art. 3, par. 2, TFUE, rileva, inoltre, il rischio che impegni internazionali incidano sulle norme comuni o ne alterino la portata, anche in assenza di una piena coincidenza tra ambiti normativi, secondo un’interpretazione estensiva della giurisprudenza AETR.

Ne consegue che la valutazione della competenza deve essere condotta in modo concreto e differenziato, distinguendo tra i diversi profili del trattenimento. Nel caso del Protocollo italo-albanese e delle misure nazionali attuative, tali elementi risultano strettamente interconnessi e devono essere esaminati congiuntamente, poiché le disposizioni interne contribuiscono a definire l’effettiva portata dell’accordo internazionale ai fini dell’applicazione dell’art. 3, par. 2, TFUE.

Nel settore dell’asilo, la questione si presenta particolarmente complessa. Sebbene l’Unione abbia adottato un corpus normativo molto articolato, occorre verificare in concreto quali aspetti della disciplina siano stati effettivamente armonizzati e quali, invece, continuino a rientrare nella sfera di competenza degli Stati membri.

È proprio su questo punto che emerge uno dei profili più significativi delle conclusioni. Secondo Medina, il diritto dell’Unione non contiene alcuna disposizione relativa alla localizzazione geografica dei centri di trattenimento dei richiedenti protezione internazionale. Le direttive che disciplinano le procedure di asilo e le condizioni di accoglienza regolano, infatti, i presupposti del trattenimento, le relative garanzie e le condizioni materiali di permanenza, ma non impongono che tali strutture siano necessariamente situate sul territorio di uno Stato membro. Da ciò l’Avvocata generale trae la conclusione che gli Stati membri conservano la facoltà di collocare tali centri anche al di fuori dell’Unione senza per questo invadere una competenza esclusiva dell’Unione.

Le conclusioni sembrano, così, introdurre una distinzione destinata probabilmente a incidere sul futuro dibattito relativo all’esternalizzazione delle politiche migratorie. Il diritto dell’Unione non armonizza il “dove” delle procedure di asilo, ma armonizza in larga misura il “come”. Gli Stati membri possono, quindi, delocalizzare lo spazio amministrativo nel quale esercitano le proprie competenze, ma non possono modificare il regime giuridico che disciplina l’esercizio di tali competenze.

Se la localizzazione geografica dei centri resta, infatti, nella disponibilità degli Stati membri, il medesimo ragionamento non vale per le garanzie applicabili alle persone trattenute. Su questo terreno l’armonizzazione europea è molto più intensa e gli Stati membri non dispongono di alcun margine per introdurre deroghe o attenuazioni rispetto agli standard europei.

Si tratta di un’affermazione di grande rilievo, perché esclude che il Protocollo Italia-Albania sia incompatibile con il diritto dell’Unione per il solo fatto di prevedere strutture situate in un Paese terzo. Sotto questo profilo, le conclusioni sembrano confermare l’idea, già emersa in Sedrata, secondo cui il diritto dell’Unione non vieta in via di principio forme di gestione extraterritoriale delle procedure migratorie.

4. L’Avvocata generale dedica, pertanto, particolare attenzione all’effettività delle garanzie previste dalle direttive 2013/32 e 2013/33. Per quanto riguarda i diritti della difesa, le conclusioni sottolineano la necessità che sia garantita la piena riservatezza delle comunicazioni tra il richiedente e il proprio difensore, anche quando tali comunicazioni avvengano mediante strumenti audiovisivi. Analogamente, l’assistenza legale gratuita deve essere effettiva e non meramente teorica, il che implica che il rimborso delle spese sostenute dagli avvocati sia sufficiente a coprire i costi effettivamente necessari per raggiungere i centri e prestare assistenza ai propri assistiti.

Le conclusioni richiamano, inoltre, il diritto al rispetto della vita privata e familiare, che richiede la possibilità di mantenere contatti con i familiari e di beneficiare di adeguati diritti di visita, nonché il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, che deve essere garantito allo stesso livello previsto sul territorio nazionale. Particolarmente significativa appare, poi, l’attenzione dedicata al requisito del rilascio immediato della persona trattenuta una volta scaduti i termini previsti per la convalida del trattenimento. Secondo Medina, tale garanzia perderebbe ogni effetto utile qualora la persona interessata continuasse a trovarsi, anche temporaneamente, in una situazione di trattenimento di fatto.

Proprio sotto questo profilo emerge il passaggio più critico delle conclusioni. L’Avvocata generale osserva, infatti, che il Protocollo e la normativa italiana di attuazione non sembrano contenere disposizioni sufficientemente chiare e precise per garantire l’effettivo rispetto dell’insieme di tali diritti. In particolare, permangono dubbi in ordine alla concreta tutela dei diritti della difesa, della vita familiare e del diritto al rilascio immediato una volta venuti meno i presupposti del trattenimento. Di conseguenza, il Protocollo potrebbe incidere sulle garanzie minime armonizzate dal diritto dell’Unione o alterarne la portata, con conseguenze che spetterà alla Corte valutare in via definitiva.

Letta in questa prospettiva, la posizione di Medina si differenzia parzialmente da quella espressa da Emiliou in Sedrata, ma le due conclusioni sembrano collocarsi su piani diversi e complementari.

In Sedrata, l’Avvocato generale aveva affrontato principalmente il problema della possibilità astratta di svolgere procedure di asilo e attività di trattenimento al di fuori del territorio dell’Unione. Il nucleo del suo ragionamento consisteva nell’affermare che il trasferimento geografico delle strutture non comporta l’inapplicabilità del diritto dell’Unione, poiché i centri albanesi rimangono sottoposti alla giurisdizione italiana.

Anche Medina muove da una premessa analoga. Le conclusioni sottolineano, infatti, che i centri previsti dal Protocollo sono sottoposti al controllo esclusivo delle autorità italiane, che vi esercitano competenze legislative, esecutive e giudiziarie. Proprio per questo motivo le direttive europee continuano a trovare applicazione. Tuttavia, mentre in Sedrata tale premessa serviva principalmente a dimostrare la possibilità giuridica dell’esternalizzazione, in Comeri e Sidilli essa viene utilizzata per affermare l’integrale esportazione delle garanzie europee.

Le due cause sembrano quindi affrontare due questioni diverse. Sedrata riguarda la possibilità dell’esternalizzazione; Comeri e Sidilli riguardano le condizioni della sua legittimità. Da questa lettura emerge una concezione che potrebbe essere definita di “territorialità funzionale” del diritto dell’Unione.

5. Tradizionalmente il diritto è stato concepito come strettamente legato al territorio dello Stato. Le conclusioni Medina sembrano, invece, confermare una logica diversa, nella quale ciò che rileva non è tanto il luogo fisico in cui si trovano i richiedenti asilo quanto il soggetto che esercita il potere pubblico nei loro confronti. Le norme europee continuano ad applicarsi non perché i centri si trovino nel territorio dell’Unione, ma perché in essi operano autorità di uno Stato membro nell’attuazione del diritto dell’Unione.

Sotto questo profilo, il ragionamento presenta evidenti punti di contatto con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo in materia di giurisdizione extraterritoriale. A partire dalla sentenza Al-Skeini (per un commento si veda C. Meloni), la Corte di Strasburgo ha progressivamente affermato che gli obblighi derivanti dalla Convenzione possono trovare applicazione anche al di fuori del territorio nazionale quando uno Stato eserciti un controllo effettivo su persone o territori. In modo analogo, nella celeberrima sentenza Hirsi Jamaa, la Corte aveva ritenuto applicabili gli obblighi convenzionali ai migranti intercettati in alto mare dalle autorità italiane.

Pur muovendosi in un contesto normativo differente, le conclusioni Medina sembrano riflettere una logica simile. L’applicazione delle garanzie europee viene fatta dipendere non dal luogo geografico in cui si trova il richiedente, ma dall’esercizio del potere pubblico da parte delle autorità italiane. Come emerge in particolare dai paragrafi 74 e 79 delle conclusioni “le aree interessate sono soggette, nella specie, al controllo territoriale esclusivo delle autorità italiane, le quali esercitano ivi la totalità delle competenze legislativa, esecutiva e giudiziaria, ai sensi del Protocollo italo-albanese e dei provvedimenti nazionali in questione”…” di conseguenza, senza che sia necessario qualificare tali aree come «territorio» della Repubblica italiana, le direttive 2013/32 e 2013/33 sono ad esse applicabili”

Questa impostazione presenta conseguenze ambivalenti. Da un lato, essa rafforza la tutela dei diritti fondamentali, impedendo che gli Stati membri possano eludere gli obblighi europei mediante il semplice trasferimento delle procedure al di fuori del territorio dell’Unione. Dall’altro lato, essa rende teoricamente possibile una gestione extraterritoriale delle procedure migratorie, purché accompagnata dal mantenimento integrale degli standard europei.

È proprio in questa tensione che risiede il contributo più significativo delle conclusioni Medina. Esse non sanciscono né una bocciatura integrale, né una piena legittimazione del modello Italia-Albania. Piuttosto, delineano una forma di esternalizzazione giuridicamente condizionata, nella quale la delocalizzazione geografica delle strutture è ammissibile solo se accompagnata dall’integrale esportazione delle garanzie previste dal diritto dell’Unione.

6. Le conclusioni dell’Avvocata generale Medina sembrano segnare un passaggio importante nell’evoluzione del dibattito europeo sull’esternalizzazione delle politiche migratorie, in particolare laddove individuano un criterio per delimitare l’autonomia degli Stati membri in un settore ampiamente armonizzato dal diritto dell’Unione.

Restano, tuttavia, aperte alcune questioni di fondo, sulle quali la Corte di giustizia sarà verosimilmente chiamata a prendere posizione nel definire il quadro giuridico dell’esternalizzazione delle procedure di asilo. In particolare, la distinzione tra la localizzazione geografica dei centri, ritenuta estranea all’armonizzazione del diritto dell’Unione, e il regime giuridico del trattenimento, invece integralmente disciplinato dalle direttive del sistema europeo comune di asilo, pone alcuni interrogativi. Da un lato, non è del tutto evidente che la scelta del luogo in cui si svolgono le procedure possa essere considerata un elemento meramente organizzativo, privo di incidenza sull’effettività delle garanzie riconosciute ai richiedenti protezione internazionale. Dall’altro, la scomposizione del Protocollo nei suoi diversi elementi, ciascuno valutato autonomamente alla luce del grado di armonizzazione del diritto dell’Unione, rischia di attenuare una valutazione complessiva dell’incidenza dell’accordo sulle norme comuni europee, che costituisce tradizionalmente il parametro di riferimento nell’applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.

L’impostazione dell’Avvocata generale presuppone, inoltre, che il mancato riferimento, nelle direttive 2013/32 e 2013/33, alla localizzazione geografica dei centri lasci agli Stati membri un margine di autonomia. Non è, tuttavia, l’unica lettura possibile. Si potrebbe, anzi, sostenere che il legislatore europeo abbia costruito il sistema europeo comune di asilo assumendo implicitamente che le procedure si svolgano nel territorio degli Stati membri, sicché il silenzio delle direttive non rappresenterebbe uno spazio normativo disponibile, bensì un presupposto strutturale dell’intero sistema. Se così fosse, la questione della localizzazione dei centri non potrebbe essere considerata estranea all’armonizzazione europea, ma costituirebbe essa stessa un elemento idoneo a incidere sulla portata delle norme comuni.

In ogni caso, questa ricostruzione assume particolare rilievo se collocata nel contesto della più recente evoluzione della politica migratoria dell’Unione. La proposta di regolamento sui rimpatri, sulla quale il Parlamento europeo ha adottato la propria posizione il 17 giugno 2026, introduce infatti, all’articolo 17, una disciplina espressa che consente agli Stati membri di concludere accordi o intese con Paesi terzi ai fini del rimpatrio di cittadini di Paesi terzi in soggiorno irregolare. Pur riguardando il settore dei rimpatri e non quello dell’asilo, la proposta assume un rilievo sistematico. Essa sembra, infatti, testimoniare un mutamento nell’approccio delle istituzioni europee verso le forme di cooperazione esterna in materia migratoria, introducendo una base giuridica espressa per modelli che, fino a tempi recenti, erano stati guardati con notevole cautela e avevano suscitato dubbi circa la loro compatibilità con il diritto dell’Unione e con gli standard di tutela dei diritti fondamentali (si vedano, tra gli altri, F. Maiani; S. Carrera, F. Cortinovis; A. Di Pascale)

In questo contesto, le conclusioni Medina assumono un significato che va oltre il destino del Protocollo Italia-Albania. Esse individuano, nell’attuale quadro normativo, il limite entro il quale possono svilupparsi futuri modelli di esternalizzazione: se il legislatore europeo sembra orientarsi verso una progressiva regolazione della cooperazione con Paesi terzi, tale evoluzione non può tradursi in un arretramento dell’acquis europeo in materia di asilo, né in una compressione delle garanzie riconosciute ai richiedenti protezione internazionale. È proprio nel delicato equilibrio tra nuove forme di cooperazione esterna e tutela uniforme dei diritti garantiti dal diritto dell’Unione che si giocherà la futura configurazione della dimensione esterna della politica migratoria europea.