Introduzione

Il 4 settembre 2025, la Corte di giustizia dell’Unione europea si è pronunciata in via pregiudiziale sulla controversia italiana Pelavi (causa C-253/24) tra il Ministero della Giustizia («ministero») e la magistrata onoraria NZ, circa le conseguenze della procedura di valutazione ex articolo 29 del d.lgs. n. 116/2017 (s.m.i.). Come diremo, la disposizione dà ai magistrati onorari in servizio alla data del 1º gennaio 2022, la possibilità di essere confermati nelle loro funzioni fino al settantesimo anno di età, a patto di rinunciare ai diritti maturati nei precedenti contratti di lavoro a tempo determinato. La procedura si apre su istanza del lavoratore e può terminare anche con un diniego.

Senza anticipare le brevi riflessioni che seguono, la pronuncia Pelavi interviene a tutela del magistrato onorario e, in generale, dei lavoratori a tempo definito. Difatti, chiarisce, ulteriormente, l’interpretazione della normativa europea applicabile, vale a dire l’articolo 7 della direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 novembre 2003, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, le clausole 4 e 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999 («accordo quadro»), allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, nonché gli articoli 31 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea («Carta»). Per tale via, la Corte, da un lato, rimarca il principio della parità di trattamento che l’Unione garantisce ai lavoratori a tempo determinato rispetto a quelli a tempo indeterminato equiparabili (clausola 4). Dall’altro, introduce il principio secondo cui i diritti assegnati dall’Unione ai giudici onorari e, per analogia, ai lavoratori a tempo determinato sono irrinunciabili, non negoziabili né utilizzabili dalla parte contrattuale forte per intaccare il fascio di tutele spettanti al lavoratore al momento della conferma definitiva.

La vicenda di causa e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE

Dal 14 febbraio 2001, NZ svolge le funzioni di magistrato onorario presso il Tribunale di Vasto, con proroghe e rinnovi fino al dicembre 2022, quando è stata confermata nelle sue funzioni, in applicazione dell’articolo 29 del d.lgs. n. 116/2017. Tra il 2001 e il 2022, NZ ha percepito le indennità calcolate in base al numero di udienze tenute e non anche quelle connesse ai periodi di sospensione dell’attività giudiziaria, cui, peraltro, ha dovuto rinunciare come contropartita della conferma.

NZ ha così impugnato la disparità di trattamento retributivo subita prima della conferma definitiva. Il suo ricorso è stato volto, essenzialmente, a ottenere la qualifica di «lavoratrice subordinata» ai sensi del diritto italiano o quella di «lavoratrice» ai sensi del diritto dell’Unione, quindi, a vedersi riconoscere il diritto al trattamento economico e giuridico equivalente a quello dei lavoratori che svolgono funzioni comparabili alle dipendenze del ministero, in particolare, il diritto alle ferie retribuite. NZ ha, altresì, chiesto il risarcimento del danno subìto a seguito della reiterazione abusiva di contratti di lavoro a tempo determinato, previsto dal diritto dell’Unione.

Con sentenza del 14 marzo 2022, il giudice di primo grado l’ha qualificata «lavoratrice» ai sensi del diritto UE, riconoscendole il diritto a percepire lo stesso compenso del magistrato ordinario, comprese le ferie retribuite; per contro, in assenza di un rapporto di pubblico impiego, le ha negato il diritto a essere affiliata presso l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) al regime di previdenza sociale dei dipendenti pubblici. A ogni modo, ha condannato il ministero a versare le retribuzioni dovute per il periodo antecedente il ricorso e a risarcire gli effetti della reiterazione abusiva dei contratti.

La sentenza è stata impugnata dal ministero dinanzi alla Corte di appello di L’Aquila. Quest’ultima ha manifestato dubbi sulla compatibilità con il diritto dell’Unione della procedura di valutazione per la conferma del magistrato onorario, in particolare, della rinuncia a qualsiasi pretesa o diritto relativi al rapporto precedente, tra cui le ferie retribuite, che la legge impone tour court sia nell’ipotesi di conferma nell’incarico sia nel caso opposto di diniego. Di qui il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia per chiarire la portata della rinuncia a pretese e/o a diritti alla luce degli articoli 31 e 47 della Carta, dell’articolo 7 della direttiva 2003/88/CE e della clausola 4 dell’accordo quadro, nell’ipotesi in cui il giudice onorario sia confermato nell’incarico, e della clausola 5, punto 1, del medesimo accordo, in caso di diniego della conferma.

Le argomentazioni della Corte di giustizia UE

La Corte di giustizia riformula le questioni e si concentra sulla rinuncia al diritto alle ferie annuali retribuite per il periodo antecedente la procedura valutativa.

Il giudice UE richiama la sua giurisprudenza sulle finalità dell’accordo quadro e rammenta che la clausola 5 (punto 1) intende prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato, imponendo un obiettivo generale che lascia i legislatori interni liberi di scegliere i mezzi per conseguirlo, pure sempre nel rispetto dell’effetto utile dell’accordo quadro (Corte giust., 8 maggio 2019, causa C‑494/17, Rossato e Conservatorio di Musica F.A. Bonporti). Sicché, qualora si verifichi un ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro a tempo determinato, le competenti autorità giurisdizionali nazionali devono sanzionare l’abuso e tutelare i lavoratori con misure riparative equivalenti ed effettive (Corte giust., 13 giugno 2024, cause riunite C‑331/22 e C‑332/22, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya), con l’onere di interpretare le disposizioni di diritto interno alla stregua del diritto dell’Unione (Corte giust., 26 novembre 2014, cause riunite C‑22/13, da C‑61/13 a C‑63/13, C‑418/13, Mascolo e a.).

Peraltro, a giudizio della Corte, una normativa che stabilisce in maniera imperativa la trasformazione dei contratti di lavoro a tempo determinato, più volte reiterati, in rapporti di lavoro a tempo indeterminato costituisce una misura che sanziona in modo efficace il ricorso abusivo a contratti a scadenza, anche qualora escluda il risarcimento in denaro. In altri termini, l’Unione non esige un cumulo di misure. Fermo restando la possibilità per gli Stati di ampliare le tutele, l’accordo quadro non impone loro di prevedere il diritto al risarcimento in aggiunta alla trasformazione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato (Rossato e Conservatorio di Musica F.A. Bonporti). A ogni modo, un ristoro adeguato, non meramente simbolico, rispetta il principio di proporzionalità.

Quanto alla rinuncia imposta ai magistrati onorari, la Corte UE rafforza le garanzie europee dei lavoratori a tempo in un percorso argomentativo che combina la clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro, l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2003/88 e l’articolo 31, paragrafo 2, della Carta.

In ragione della clausola, i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di svolgere le attività in forza di un contratto a tempo definito, eccezione fatta per l’ipotesi in cui il diverso trattamento sia giustificato da ragioni oggettive (Corte giust., 27 giugno 2024, causa C‑41/23, Peigli). Pertanto, in mancanza di queste ultime, «non concedere alcun giorno di ferie retribuite ai magistrati onorari» è del tutto inaccettabile (punto 69). Ciò pure ammettendo che le qualifiche e i compiti dei magistrati ordinari e di quelli onorari sono diversi (punto 70) o, come sostenuto dal governo italiano, che la finalità è evitare una discriminazione alla rovescia nei confronti dei magistrati ordinari soggetti al principio del concorso e all’esclusività della funzione giurisdizionale.

Infatti, l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2003/88, laddove afferma che «gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite», dà concretezza al diritto fondamentale di analogo tenore sancito dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta (Corte giust., 9 novembre 2023, cause riunite da C‑271/22 a C‑275/22, Keolis Agen). Peraltro, il diritto alle ferie retribuite ha carattere soggettivo, imperativo e incondizionato ai sensi del diritto dell’Unione. Altrimenti detto, la disposizione gode di effetto diretto e conferisce ai lavoratori un diritto opponibile al datore di lavoro in ragione del diritto UE (punto 73; Corte giust., 6 novembre 2018, causa C‑684/16, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften).

Dunque, il combinato disposto delle norme menzionate non permette alla normativa nazionale di escludere per i magistrati onorari che si trovino in una situazione comparabile ai magistrati togati il diritto alle indennità dovute durante il periodo di sospensione delle attività giudiziarie (punto 74; Peigli). In generale, le tutele riservate ai lavoratori a tempo determinato sono equiparabili a quelle spettanti ai lavoratori a tempo indeterminato e non rinunciabili.

Ne deriva che l’applicazione delle misure nazionali tese a sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro a tempo, in ossequio alla clausola 5, non può essere subordinata alla rinuncia del lavoratore a un diritto riconosciutogli dall’Unione ai sensi della clausola 4. Infatti, le due clausole hanno ambiti di applicazione distinti. La prima intende sanzionare l’abuso, la seconda assicurare il trattamento equivalente dei lavoratori a tempo determinato (punti 75-77).

Di qui l’enunciazione del principio, sinora, inedito nel panorama giurisprudenziale europeo a tutela dei lavoratori, secondo cui la normativa nazionale che sanziona il ricorso abusivo a una successione di rapporti di lavoro a tempo determinato con la possibilità per il lavoratore a tempo determinato di ottenere la conversione del contratto a tempo indeterminato, non può essere subordinata alla rinuncia ai diritti conferiti dall’Unione (punto 78).

Sicché, la rinuncia alle ferie imposta al magistrato onorario (giocoforza, al lavoratore a tempo determinato) nel momento in cui partecipa alla procedura valutativa di eventuale conferma delle sue funzioni è incompatibile con il diritto dell’Unione e in alcun caso può condizionare la conclusione del contratto di lavoro a tempo indeterminato.

Il principio elaborato nell’arrêt Pelavi ha una portata ampia e dirompente. Nel caso di specie, pone fine alla prassi nazionale di vincolare la conclusione del contratto a tempo indeterminato alla rinuncia ai diritti quesiti e riconosciuti dall’Unione; consolida i diritti europei dei giudici onorari italiani e aggiunge un tassello importante alla giurisprudenza dell’Unione tesa a definirne lo status giuridico [Corte giust., 16 luglio 2020, causa C-658/18, Governo della Repubblica italiana (Status dei giudici di pace italiani), annotata in questa Rivista; 7 aprile 2022, causa C-236/20, Ministero della Giustizia e a. (Status dei giudici di pace italiani), segnalata in questa Rivista; Peigli. Cfr. C. Pesce, La magistratura onoraria italiana alla luce del diritto dell’Unione europea, in questa Rivista, 2021, fasc. 2, pp. 24-43]. In termini generali, allarga il fascio di garanzie che i lavoratori a tempo determinato possono fare valere alla stregua del diritto UE nelle diverse vicende contrattuali che li coinvolgono.

La possibile soluzione della vicenda sul piano nazionale

In ragione delle tutele che l’Unione conferisce ai lavoratori, è verosimile che la Corte di appello adita confermi la sentenza impugnata nella parte in cui qualifica la magistrata onoraria come lavoratrice ai sensi del diritto UE e le riconosce il diritto alle ferie retribuite per il periodo precedente la conferma definitiva. Quanto al risarcimento del danno patito a seguito della reiterazione abusiva dei contratti, il giudice aquilano potrebbe rivedere le somme dovute e decidere un ristoro proporzionato, atteso che la giurisprudenza UE considera la misura non punitiva per il ministero e non esige un cumulo di misure.

Il ristoro potrebbe, finanche, essere negato qualora la conferma della magistrata onoraria appaia dirimente. In questa ultima ipotesi, però, sarebbe opportuno valutare che la procedura di conferma ha un esito incerto e che il risarcimento rappresenta una garanzia essenziale per la parte contrattuale debole. Ancora, distinguere le ipotesi di conversione imposta dalla legge o comunque automatica da quelle che si aprono su istanza del lavoratore, come nel caso di specie, per poi valutare che, alla luce del diritto UE, il ristoro del danno può mancare nelle prime, per contro, configura un diritto imprescindibile nelle seconde.

Brevi considerazioni

Come già osservato, la pronuncia Pelavi richiama l’attenzione, in speciale modo, sul principio della parità di trattamento tra i lavoratori equiparabili e sull’irrinunciabilità dei diritti loro garantiti dall’Unione per sottolineare che l’Unione tollera la scelta del legislatore italiano di distinguere il giudice onorario dal magistrato togato entro certi limiti [v. giurisprudenza già citata] e che le specificità interne, benché ammesse, non possono recare pregiudizio ai diritti che l’Unione assicura ai lavoratori.

I princìpi, rispettivamente, ricordati ed enunciati, trovano significative premesse in altri rinvii pregiudiziali. Nel 2022, il Giudice di pace di Fondi interrogava la Corte circa gli effetti pregiudizievoli della procedura di conferma. Il ricorso, però, è stato dichiarato irricevibile [Corte giust., 12 settembre 2024, causa C-548/22, Presidenza del Consiglio dei ministri e a. (Rétribution des magistrats honoraires)] in quanto non forniva gli elementi necessari (articolo 94 del regolamento di procedura). Poi, nel giugno 2024, la vicenda Peigli prepara il percorso argomentativo della sentenza Pelavi, in quanto boccia la normativa italiana che esclude per i magistrati onorari, in situazioni comparabili ai magistrati ordinari, il diritto all’indennità durante il periodo feriale di sospensione delle attività giudiziarie e alla tutela previdenziale e assicurativa obbligatoria e, del pari, quella che reitera i contratti senza predisporre misure dissuasive né prevedere la trasformazione del rapporto di lavoro.

Quanto stabilito nella causa Pelavi configura un limite per il legislatore interno. A esso occorre fare ricorso, ad esempio, per vagliare la conformità al diritto dell’Unione della legge 15 aprile 2025, n. 51 che oggi disciplina la figura professionale dei giudici onorari. Il testo, invero, continua a considerare la condizione del magistrato onorario equiparabile (non equiparata) a quella dei giudici togati, sicché la sua applicazione può fare emergere situazioni di dubbia compatibilità europea. Vi è, comunque, da dire che la nuova disciplina non solleva significative preoccupazioni sotto il profilo del diritto UE, anzi, migliora il regime giuridico, economico e previdenziale della magistratura onoraria e risolve le criticità evidenziate dalla Commissione nella procedura d’infrazione avviata nei confronti dell’Italia circa i diritti dei magistrati onorari (n. 2016/4081).

Preme, infine, sottolineare che il rinvio in esame origina dal giudice ordinario e non da quello ammnistrativo, come, più spesso, accaduto. È ben noto che il riparto di giurisdizione è una questione di diritto interno del tutto irrilevante per il diritto dell’Unione e che il compito della Corte di giustizia è accertare che il giudice remittente sia una giurisdizione nazionale ai sensi dell’articolo 267 TFUE. D’altra parte, le sentenze pregiudiziali del caso vagliano la natura dell’organo remittente – TAR, Consiglio di Stato [Ministero della Giustizia e a. (Status dei giudici di pace italiani); Peigli], giudice ordinario [Governo della Repubblica italiana (Status dei giudici di pace italiani)] – alla luce esclusivamente del diritto UE.