Una nuova pronuncia della Corte di giustizia su primato, questioni di costituzionalità e tutela dei diritti fondamentali


Con la sentenza A c. B. e altri dello scorso 11 settembre, la Corte di giustizia è tornata sul tema del primato, dell’applicazione del diritto dell’Unione europea da parte dei giudici nazionali e del rapporto tra rinvio pregiudiziale e questione di legittimità costituzionale, in un interessante caso in tema di tutela dei diritti fondamentali e pluralità di fonti. . La sentenza tra origine da un rinvio pregiudiziale dell’Oberlandersgericht di Vienna (la Corte di cassazione austriaca) riguardante la determinazione della competenza giurisdizionale del giudice austriaco sulla base del regolamento CE n. 44/2001.

I fatti di causa

Il 12 ottobre 2009, B. e altri presentavano dinanzi al tribunale di Vienna un ricorso per il risarcimento dei danni nei confronti di A., facendo valere che questi aveva rapito i rispettivi mariti e padri in Kazakistan. Secondo la ricostruzione di B. e degli altri ricorrenti, A. aveva il proprio domicilio nel distretto del giudice adito. Il tribunale, dopo aver tentato varie notifiche, accertava che A. non era più domiciliato all’indirizzo conosciuto e di conseguenza nominava un curatore in absentia ai sensi dell’art. 116 del codice di procedura civile austriaco (ZPO) che prevede che «[p]er le persone alle quali, essendo la loro residenza sconosciuta, è possibile notificare gli atti unicamente mediante avviso pubblico, il giudice deve nominare, su richiesta o d’ufficio, un curatore (articolo 9 [della ZPO]) se risulta che tali persone, a seguito dell’eseguenda notifica, dovrebbero agire legalmente per tutelare i loro diritti, in particolare se l’atto da notificare contiene una citazione in giudizio». Il nominato curatore si costituiva in giudizio senza però eccepire il difetto di competenza del giudice adito. Successivamente, interveniva un nuovo difensore nominato direttamente da A., sollevando tale eccezione, sostenendo che A. aveva domicilio a Malta. Il tribunale respingeva dunque il ricorso, rilevando la propria incompetenza. La Corte d’appello di Vienna, adita da B. e dagli altri ricorrenti, ribaltava la pronuncia di primo grado, sostenendo che il curatore in absentia aveva gli stessi poteri di un mandatario convenzionale e, dunque, non avendo egli sollevato eccezioni con riferimento alla competenza del giudice, quest’ultima doveva considerarsi accettata. A. ricorreva, dunque, presso la Corte di cassazione lamentando che l’ampio potere dato al curatore in absentia costituiva una violazione del suo diritto alla difesa sancito dall’art. 6 CEDU nonché dall’art. 47 della Carta di Nizza.

Il quesito pregiudiziale

Di fronte ad una norma processuale, l’art. 116 ZPO, apparentemente in contrasto con la CEDU e con la Carta di Nizza, l’Oberlandersgericht rilevava che, secondo una giurisprudenza costante, il giudice è tenuto a disapplicare le disposizioni nazionali in contrasto con il diritto dell’Unione europea. Tuttavia, con una decisione del 14 marzo 2012, la Corte costituzionale austriaca ha affermato che il suo controllo generale sulle leggi ai sensi dell’art. 140 Costituzione dovrebbe essere esteso alle disposizioni della Carta di Nizza. Infatti, tale Corte può già utilizzare la CEDU come parametro di legittimità, poiché quest’ultima ha rango costituzionale in Austria e, secondo la stessa Corte, il principio di equivalenza imporrebbe l’equiparazione della Carta di Nizza a tale fonte, nel vaglio della legittimità delle leggi ordinarie. Secondo l’interpretazione della Corte di cassazione, da tale pronuncia discenderebbe che i giudici austriaci non potrebbero disapplicare di propria iniziativa una legge contraria alla Carta, ma sarebbero obbligati a presentare alla Corte costituzionale una domanda di annullamento erga omnes della legge, ferma restando la possibilità di adire la Corte di giustizia. Nella menzionata pronuncia del 2012, la Corte costituzionale avrebbe peraltro anche dichiarato che, quando lo stesso diritto è garantito dalla Carta e dalla Costituzione, non vi sarebbe alcun obbligo di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, perché sarebbe sufficiente il giudizio alla luce della Costituzione austriaca, essendo dunque superflua l’interpretazione della Carta da parte della Corte di giustizia.

Il giudice del rinvio ha chiesto pertanto alla Corte se si debba dedurre dal principio di equivalenza il fatto che, in un sistema come quello descritto, i giudici ordinari, qualora una legge violi l’art.47 della Carta, debbano, durante il procedimento, adire anche la Corte costituzionale per ottenere l’abrogazione generalizzata della legge, non potendo limitarsi a disapplicarne le disposizioni nel caso concreto (secondo l’insegnamento classico della Corte di giustizia). In secondo luogo, il giudice del rinvio, ha interrogato la Corte circa il fatto che l’art. 47 della Carta debba essere interpretato nel senso che osta a una disposizione procedurale nazionale ai sensi della quale il giudice può nominare per una parte, nell’impossibilità di accertarne la residenza, un curatore in absentia, capace di accettare in maniera vincolante la giurisdizione di un giudice non competente a livello internazionale. Infine, quanto all’applicazione dell’art. 24 del citato regolamento CE n. 44/2001, il giudice a quo ha chiesto se possa sussistere una “comparizione del convenuto” anche nel caso di un curatore nominato in conformità alla legislazione di uno Stato membro interessato.

Il ragionamento della Corte

La Corte si dilunga nel rispondere al primo quesito, cogliendo l’occasione per precisare, ancora una volta, quanto già affermato nelle proprie pronunce “storiche” (Simmenthal), ma anche in tempi più recenti (Melki), a proposito dei doveri dei giudici di fronte all’applicazione del diritto dell’Unione europea in ordinamenti in cui il controllo di legittimità delle leggi è accentrato presso la Corte costituzionale.

In primo luogo, la Corte di giustizia ricorda che l’art. 267 TFUE attribuisce ai giudici nazionali la più ampia facoltà di adire la Corte se ritengono che, nell’ambito di una controversia pendente innanzi ad essi, siano sorte questioni essenziali per la pronuncia nel merito che richiedano un’interpretazione o un accertamento della validità delle disposizioni di diritto dell’Unione (par. 35). Al tempo stesso, i giudici nazionali hanno il compito di applicare le norme comunitarie garantendo alle stesse piena efficacia, eventualmente disapplicando «di propria iniziativa, qualsiasi disposizione nazionale contrastante, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale»(par. 36). Negare tale potere ai giudici «sarebbe incompatibile con le esigenze inerenti alla natura stessa del diritto dell’Unione» (par. 37). A tal proposito, la Corte ricorda che, come già statuito nella propria giurisprudenza, ove la norma nazionale si ponga in contrasto non solo con il diritto UE, ma anche con la Costituzione, nulla vieta al giudice di sollevare il quesito pregiudiziale, il quale vi è anzi obbligato se di ultima istanza (par. 38).

Applicando tali principi al caso di specie, la Corte sancisce che lo stesso sistema di cooperazione tra Corte di giustizia e giudici nazionali “necessita” che il giudice sia libero di adire, in ogni fase del procedimento «finanche al termine di un procedimento incidentale di legittimità costituzionale», la Corte di giustizia mediante il rinvio pregiudiziale (par. 39). Al tempo stesso, qualora il diritto nazionale preveda l’obbligo di avviare un procedimento incidentale di controllo di costituzionalità, il funzionamento del sistema «esige che il giudice nazionale sia libero, da un lato, di adottare qualsiasi misura necessaria per garantire la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione e, dall’altro, di disapplicare, al termine di siffatto procedimento incidentale, una disposizione legislativa nazionale che esso ritenga contraria al diritto dell’Unione» (par. 40).

Inoltre, in un passaggio, la Corte afferma che «per quanto riguarda l’applicabilità in parallelo dei diritti fondamentali garantiti da una Costituzione nazionale e di quelli garantiti dalla Carta a una legge nazionale attuativa del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1», di quest’ultima, «il carattere prioritario di un procedimento incidentale di controllo della costituzionalità di una legge nazionale il cui contenuto si limiti a trasporre le disposizioni imperative di una direttiva dell’Unione non può pregiudicare la competenza esclusiva della Corte di giustizia a dichiarare l’invalidità di un atto dell’Unione»(par. 41).

Dunque, dopo aver riaffermato il primato del diritto UE e il proprio ruolo, con riferimento alla questione dei diritti fondamentali, la Corte sancisce che «quando il diritto dell’Unione riconosce agli Stati membri un margine di discrezionalità nell’attuazione di un atto di diritto dell’Unione, resta consentito alle autorità e ai giudici nazionali assicurare il rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione nazionale, purché l’applicazione degli standard nazionali di tutela dei diritti fondamentali non comprometta il livello di tutela previsto dalla Carta, come interpretata dalla Corte, né il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza Melloni, C-399/11 [..]»(par. 44).

Alla luce di questo ragionamento, la Corte conclude che una legislazione che impone l’obbligo di adire la Corte costituzionale come quella austriaca è incompatibile con il diritto dell’Unione «nei limiti in cui il carattere prioritario di siffatta procedura abbia per effetto di impedire a tali giudici ordinari – tanto prima della proposizione di una siffatta domanda al giudice nazionale competente per l’esercizio del controllo di costituzionalità delle leggi, quanto, eventualmente, dopo la decisione di tale giudice sulla suddetta domanda – di esercitare la loro facoltà o di adempiere al loro obbligo di sottoporre alla Corte questioni pregiudiziali» (punto 46). Al contrario, il diritto UE non osta a una siffatta normativa nazionale se i suddetti giudici ordinari restano liberi: 1) di sottoporre alla Corte, in qualunque fase del procedimento ritengano appropriata, e finanche al termine del procedimento incidentale di controllo generale delle leggi, qualsiasi questione pregiudiziale a loro giudizio necessaria; 2) di adottare qualsiasi misura necessaria per garantire la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione, 3) di disapplicare, al termine di un siffatto procedimento incidentale, la disposizione legislativa nazionale in questione ove la ritengano contraria al diritto dell’Unione.

Come sempre, la Corte lascia al giudice nazionale il compito di verificare se la normativa austriaca possa essere ritenuta conforme a tali principi.

Sulla seconda e la terza questione, esaminate congiuntamente, la Corte, dopo aver rilevato che «l’insieme delle disposizioni del regolamento n. 44/2001 esprime l’intenzione di garantire che, nell’ambito degli obiettivi perseguiti da quest’ultimo, i procedimenti che portano all’adozione di decisioni giurisdizionali si svolgano nel rispetto dei diritti della difesa sanciti all’articolo 47 della Carta» risponde effettuando il delicato bilanciamento tra il diritto ad un ricorso effettivo e il diritto di difesa del convenuto. A tal proposito, la Corte considera che, in base alla propria giurisprudenza, il regolamento CE n. 44/2001 non osta ad un procedimento celebrato contro un convenuto in absentia, ove questi abbia la possibilità di opporsi al riconoscimento della decisione pronunciata nei suoi confronti ex art. 34. La ratio sottesa a tale possibilità di opposizione risiede nella circostanza che il convenuto sia stato contumace e che gli atti compiuti dal suo curatore in absentia non equivalgano alla comparizione del convenuto. Di conseguenza, secondo la Corte, un’interpretazione dell’art. 24 del citato regolamento secondo cui il curatore possa comparire fissando, per accettazione implicita, la competenza di un giudice che ne sarebbe privo, non assicura «un giusto equilibrio tra i diritti a un ricorso effettivo e i diritto della difesa» (punto 60).

Alcuni spunti di riflessione

La sentenza in esame è degna di nota per diverse ragioni. In primis, essa ricostruisce, anche in maniera piuttosto didattica, i principi che devono guidare il giudice nazionale nel garantire l’effettività del diritto dell’Unione, attraverso lo strumento della disapplicazione delle norme con esso contrastanti, anche in sistemi in cui vi è un controllo di costituzionalità accentrato che impone un procedimento incidentale presso la Corte costituzionale ove la legge sia, contemporaneamente, in contrasto con la Costituzione e con il diritto dell’Unione. La sentenza non aggiunge nulla di nuovo rispetto al precedente Melki, se non una nuova, forte, riaffermazione del principio del primato, accompagnata dalla salvaguardia dei sistemi nazionali che impongono al giudice nazionale di sollevare la questione incidentale di costituzionalità. Nella misura in cui tali sistemi non pregiudicano il potere del giudice di adottare ogni misura diretta a salvaguardare il diritto UE, infatti, la Corte non censura in nessun modo il ruolo della Corte costituzionale. A tal proposito però, vi è stato chi ha, giustamente, sottolineato lo “strabismo” della Corte di giustizia, che mostra di non vedere le peculiarità della situazione austriaca rispetto al precedente francese, tanto più che nel caso di specie non vi era alcun vincolo legislativamente imposto circa la priorità della questione di costituzionalità, rispetto a quella “comunitaria”.

La questione dell’assimilazione della Carta di Nizza alla CEDU quale parametro per la Corte costituzionale austriaca, più interessante, resta sullo sfondo, senza che la Corte di giustizia abbia colto l’occasione per dire qualcosa di più sul rapporto tra queste fonti, chiarimento che appare tanto più necessario quanto più sembra avvicinarsi l’adesione dell’Unione alla CEDU.

In tema di pluralità di fonti e di livelli di tutela dei diritti fondamentali, la Corte si limita a sancire, richiamando il precedente Melloni che quando il diritto dell’Unione riconosce agli Stati membri un margine di discrezionalità nell’attuazione dello stesso, i giudici nazionali possono assicurare il rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione, purché non venga compromesso il livello di tutela comunitario, né il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione. In conformità al passato (Schmidberger, Omega, Dynamic Medien), dunque, la Corte conferma che vi è spazio nel sistema dell’Unione per un livello di tutela nazionale più alto di quello garantito dall’Unione stessa, anche perché è la stessa Carta di Nizza che, all’art. 53, prevede che detto livello non possa essere “abbassato” in applicazione del diritto dell’Unione. Tuttavia, la sottolineatura sulle sole ipotesi in cui gli Stati godono di un margine di discrezionalità e la statuizione circa il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione, lasciano pensare che i problemi di coordinamento tra i vari livelli di tutela non siano del tutto risolti.

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