Timeo sodales et dona ferentes: riflessioni intorno al caso Dalli


È il giudice dell’Unione competente a vendicare l’onore ferito di un ex Commissario? È questo l’interrogativo che la vicenda Dalli suscita in chi legge la sentenza del Tribunale del 12 maggio 2015, causa T-562/12. E la risposta che immediatamente segue è: no, non è questa la funzione del ricorso di annullamento, né, più in generale, del giudice comunitario. Ma più ancora, la sensazione è che la politica e il diritto stiano su due piani diversi e spesso è meglio che sia così.

La questione controversa

John Dalli è stato membro della Commissione Barroso II dal 2009 al 2012, quando ha rassegnato le dimissioni perché il suo nome era comparso in un’inchiesta dell’OLAF relativa a un supposto caso di corruzione. Il denunciante, la Swedish Match, sosteneva che un imprenditore maltese aveva chiesto denaro per influenzare il contenuto della direttiva “tabacco” in corso di revisione (e segnatamente per ottenere la revoca del divieto di commercializzazione del tabacco per uso orale denominato snus), vantando il suo rapporto di amicizia con il Commissario responsabile del dossier. Benché non risultassero prove del suo coinvolgimento diretto, l’inchiesta dell’OLAF portava a ritenere che Dalli fosse a conoscenza degli eventi (si veda Press statement on behalf of the European Commission). Da subito sono però emersi aspetti della vicenda poco chiari: già un paio di giorni dopo, sulla stampa comparivano i sospetti che il caso fosse stato montato ad arte per costringerlo alle dimissioni al fine di rallentare l’iter di approvazione della proposta di direttiva (Bullettin Quotidien Europe, n. 10712, 18 ottobre 2012, p. 4).

Oltre a difendersi sul piano politico e pubblico, rilasciando dichiarazioni e interviste (e cercando l’appoggio di parlamentari europei, se si considera il numero di prese di posizione sulla vicenda), Dalli decise di agire sul piano giudiziario. Annunciò un’azione contro Swedish Match per diffamazione (Bullettin Quotidien Europe, n. 10752, 15 dicembre 2012, p. 12), presentò ricorso al Tribunale, chiedendo l’annullamento della «decisione orale del Presidente della Commissione europea, del 16 ottobre 2012, di sua cessazione dall’ufficio con effetto immediato» (si veda il ricorso).

Il Tribunale si è trovato dunque a dover accertare quale sia l’atto impugnato e se esso esista, posto che di decisione orale si tratta. Per fare questo, si è dovuto affidare alle testimonianze del ricorrente, del Presidente della Commissione (da lui resa pubblica: Statement by President Barroso as a witness in the case brought to the General Court by Mr John Dalli), di alcuni funzionari e ad altri documenti quali interviste e dichiarazioni alla stampa. Il Tribunale conclude che è provato che il ricorrente abbia presentato le sue dimissioni il giorno 16 ottobre 2012, ma che non è provato che le abbia rassegnate su richiesta del Presidente della Commissione. Dalla ricostruzione della vicenda si comprende che Barroso era determinato ad evitare un secondo caso Santer, quando l’intera Commissione fu costretta alle dimissioni perché due dei suoi membri, sospettati di aver commesso irregolarità nella gestione delle loro funzioni, avevano rifiutato di lasciare l’incarico. Per la Commissione Barroso, il rischio poteva derivare dalla pubblicazione del rapporto dell’OLAF sull’inchiesta avviata su denuncia di Swedish Match. L’inchiesta, iniziata nel maggio 2012, si era conclusa a metà ottobre dello stesso anno. Barroso e Dalli ne avevano già discusso a fine luglio. Verso l’inizio di ottobre, Barroso era informato che di lì a poco l’OLAF avrebbe presentato il suo rapporto. Prima ancora di conoscerne il contenuto, aveva organizzato un incontro con Dalli per il 16 ottobre ed era determinato a chiudere la questione senza indugio, con un chiarimento soddisfacente o con le dimissioni del Commissario, rese spontaneamente o su sua richiesta.

Come noto, il caso Santer era all’origine della c.d. lex Prodi, l’impegno che il Presidente della Commissione pretese nel 1999 dai suoi Commissari di dimettersi se egli glielo avesse richiesto. Il Trattato di Nizza aveva codificato tale previsione, modificando l’art. 217 CE, il cui par. 4 recitava: «Un membro della Commissione rassegna le dimissioni se il presidente, previa approvazione del collegio, glielo chiede». Il Trattato di Lisbona ha rafforzato il potere del Presidente, che non ha più bisogno dell’approvazione del collegio per chiedere le dimissioni del Commissario (art. 17, par. 6, ultima frase, TUE: «Un membro della Commissione rassegna le dimissioni se il presidente glielo chiede». Così già l’art. I-27, par. 2, ultimo comma, del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa).

Dalla ricostruzione dell’incontro del 16 ottobre tra Barroso e Dalli emerge che il Presidente era pronto a chiedere le dimissioni del Commissario, ma preferiva ricevere delle dimissioni spontanee, perché consentivano un’uscita di scena più onorevole per tutte le parti coinvolte. Il Commissario fu messo all’angolo e costretto a decidere su due piedi, senza poter ottenere il tempo per una riflessione meditata e per consultare i suoi legali.

In mancanza di una chiara richiesta di dimissioni, che potesse ricavarsi dalle parole di Barroso o dalla motivazione delle dimissioni di Dalli, il Tribunale conclude nel senso che la decisione orale impugnata non esiste. Se ne può desumere che per integrare la decisione ex art. 17, par. 6, ultimo comma, TUE, una qualche formula deve essere pronunciata. Non basta l’impressione generale (un attento osservatore come R. Adam, Articolo 17, in A. Tizzano, a cura di, Trattati dell’Unione europea, II ed., Milano, 2014, p. 191, aveva individuato nel caso Dalli la prima possibile applicazione del potere del presidente della Commissione) o le dichiarazioni rese ex post dall’interessato.

Considerazioni generali sulla sentenza

Più in generale, però, sembra difficile immaginare che il Tribunale possa sindacare una decisione ex art. 17, par. 6, ultimo comma, TUE. Si tratta infatti di una decisione eminentemente politica, che non è legata a presupposti predefiniti né limitata nel fine, ma può essere assunta quando il rapporto di fiducia tra Presidente e Commissario è compromesso (così la interpreta anche il Tribunale, al punto 142). Non si tratta di un atto assimilabile al licenziamento nell’ambito di un rapporto di lavoro. È vero che Dalli non cerca la reintegrazione nel posto di Commissario, ma vuole il risarcimento del pregiudizio subito, quantificato in euro 1 per danni morali e 1.913.396 per non meglio specificati (almeno dalla lettura della sentenza) danni patrimoniali. Tuttavia, per giurisprudenza consolidata, il Tribunale può condannare l’Unione a risarcire un danno solo se causato da un atto o fatto illegittimo, che nel caso presente manca.

In punto di diritto, la sentenza in esame non sembra particolarmente interessante o in grado di costituire un precedente, date le peculiarità del caso di specie. Un obiter dictum merita però di essere richiamato e commentato. Al punto 134 il Tribunale afferma che la Commissione può essere considerata, anche tenendo conto dei termini da essa usati per definire sé stessa, come il principale organo esecutivo dell’Unione europea, i cui membri, pertanto, esercitano le funzioni che «according to the classical doctrine of the separation of powers, are within the province of the executive». Al Tribunale tale affermazione serve per tracciare un parallelo con l’esperienza dei governi nazionali, nei quali di regola i ministri «may generally be removed at the discretion of the head of the government or the authority that appointed them» (punto 135). La premessa è però fortemente criticabile, perché contraddice la tradizionale lettura dell’architettura istituzionale dell’Unione, in cui le prerogative e le funzioni delle istituzioni non sono ricavate per deduzione da teorie sulla ripartizione del potere, ma per induzione dall’esame della lettera del Trattato (si veda in particolare la sentenza del 6 luglio 1982, in cause riunite da 188 a 190/80, Francia, Italia e Regno Unito c. Commissione, che rifiuta la tesi del Regno Unito secondo la quale la Commissione non avrebbe autonome funzioni decisionali perché organo con funzioni di vigilanza ed esecutive). In altre parole, il principio della separazione dei poteri difficilmente si applica tale e quale all’Unione e, pertanto, è opinabile che la Commissione sia equiparata all’esecutivo di uno Stato e che da tale premessa si ricavino i poteri dei suoi membri e del suo presidente.

Il seguito del caso Dalli

La direttiva sui prodotti del tabacco è stata approvata nel 2014 (direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, che modifica e sostituisce la precedente direttiva 2001/37/CE). Essa mantiene il divieto di commercializzazione dello snus, il tabacco per uso orale prodotto legalmente nella sola Svezia, che era al centro del caso Dalli. Il divieto era stato in passato contestato in giudizio, perché si riteneva che una direttiva intesa al ravvicinamento delle legislazioni nazionali non potesse prevedere il divieto della produzione e commercializzazione di un prodotto, ma la Corte di giustizia aveva respinto le censure (sentenza del 14 dicembre 2004, in causa C-434/02, Arnold André GmbH).

La vicenda Dalli, al di là del suo svolgimento processuale, ha rivelato che i Commissari sono avvicinabili dai rappresentanti delle imprese e dai lobbysti al di fuori dei canali ufficiali. La trasparenza dell’attività della Commissione è da tempo al centro del dibattito, perché l’apertura ai rappresentanti degli interessi è necessaria ma va condotta in modo imparziale e, appunto, trasparente. La democrazia partecipativa è ormai iscritta nel Trattato sull’Unione europea, all’art. 11. A questo fine, è istituito un registro dei lobbysti (http://ec.europa.eu/transparencyregister/) e un meccanismo di controllo, su denuncia degli interessati, per segnalare irregolarità (si veda La Commissione e il Parlamento attuano nuove regole per il registro per la trasparenza). Il Presidente Juncker ha fatto della trasparenza nei confronti delle lobby una delle sue priorità. Sono state pertanto adottate due decisioni della Commissione, relative alla pubblicità che deve essere data alle riunioni tra le organizzazioni e i liberi professionisti e, rispettivamente, i membri della Commissione (decisione 2014/839/UE, Euratom, del 25 novembre 2014) e i direttori generali della Commissione (decisione 2014/838/UE, Euratom). Benché la decisione non faccia menzione del caso Dalli, non è difficile individuare il filo che li lega.

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