Quadro di valutazione UE della giustizia 2015. La Commissione presenta i nuovi risultati dell’analisi dei sistemi giudiziari nazionali

 Il 9 marzo scorso la Commissione ha pubblicato il Quadro di valutazione UE della giustizia 2015 (COM(2015) 116), strumento informativo volto a fornire dati obiettivi, attendibili e (per quanto possibile, tenuto conto delle specificità degli ordinamenti nazionali) comparabili sul funzionamento dei sistemi giudiziari degli Stati membri.

 Il quadro di valutazione, alla sua terza edizione (le prime due sono state pubblicate nel 2013, COM(2013) 160, e nel 2014, COM(2014) 155), contribuisce a supportare le azioni dell’Unione europea (UE) e degli Stati membri nel campo della giustizia ed individua eventuali lacune, segnali di miglioramento e buone prassi che, insieme con le raccomandazioni specifiche per paese, consentono di indicare agli Stati membri possibili vie per le riforme strutturali nel settore della giustizia.

Il quadro di valutazione 2015 presenta alcune novità ed alcuni correttivi rispetto alle versioni precedenti. Per quanto attiene ai contenuti e agli obiettivi perseguiti, nella presente versione la Commissione ha espresso l’intenzione di evidenziare alcuni trend nel funzionamento dei sistemi nazionali mediante un approccio che tenga conto delle numerose variabili connesse alle specificità degli ordinamenti degli Stati membri e degli indicatori considerati. Alcune evoluzioni interessanti si registrano anche rispetto alla metodologia, con l’introduzione di nuovi indicatori e il tentativo di fornire dati più precisi, anche mediante il ricorso a diverse fonti di informazione.

1. Principali obiettivi e finalità del quadro di valutazione UE della giustizia.

 Il quadro di valutazione UE della giustizia promuove le riforme dei sistemi giudiziari nazionali come mezzo essenziale per la realizzazione di alcuni fondamentali obiettivi dell’UE: contribuire alla crescita economica degli Stati membri, porre le basi per una corretta ed efficace attuazione del diritto dell’UE e per il rafforzamento della fiducia reciproca, garantire il rispetto dei valori comuni dell’Unione.

Il quadro di valutazione 2015, in primo luogo, pone l’accento sul ruolo essenziale delle riforme strutturali dei sistemi giudiziari degli Stati membri per la ripresa economica in Europa. L’elaborazione di nuovi strumenti per il monitoraggio e la valutazione dei sistemi giudiziari nazionali dovrebbe così sostenere gli Stati membri nella creazione di ambienti più favorevoli per i cittadini e per le imprese, che consentano di attirare gli investimenti e favorire la crescita.

La crescente attenzione rispetto all’impatto economico dei sistemi giudiziari nazionali è altresì testimoniata dal fatto che, come ricorda il quadro di valutazione, le riforme giudiziarie nazionali dal 2011 sono diventate parte integrante delle componenti strutturali negli Stati membri interessati dai programmi di aggiustamento economico e dal 2012 sono fra le priorità del semestre europeo (il ciclo annuale di coordinamento delle politiche economiche dell’Unione), come precisato dalla Commissione anche nell’Analisi annuale della crescita 2015 (COM(2014) 902).

La predominanza di tale finalità ha una notevole influenza anche sulla conduzione delle indagini i cui risultati sono presentati nel quadro di valutazione. Si pensi, ad esempio, alla scelta dei settori sui quali si concentra l’analisi, quasi interamente dedicata al contenzioso civile, commerciale e amministrativo, ovvero ai dati sull’indipendenza percepita dei sistemi giudiziari (grafico 47 del quadro di valutazione), tratti da un sondaggio del Forum economico mondiale proposto ad un campione significativo di imprese rappresentanti i principali settori dell’economia nei vari paesi.

Per quanto attiene all’attuazione del diritto dell’Unione, il quadro di valutazione pone l’accento sugli effetti negativi delle inefficienze dei sistemi giudiziari rispetto al funzionamento del mercato unico e dello spazio europeo di giustizia. Una particolare attenzione è dedicata alle controversie nei settori in cui i tribunali nazionali agiscono maggiormente come “tribunali dell’Unione” (cfr. grafici 14-17 del quadro di valutazione, sull’applicazione dinanzi ai giudici nazionali delle norme in materia di concorrenza, tutela dei consumatori, marchi comunitari e appalti pubblici).

Il quadro di valutazione mette altresì in risalto l’importanza del buon funzionamento dei sistemi giudiziari nazionali per garantire il rispetto dei valori comuni dell’Unione e, in particolare, del diritto ad un accesso effettivo alla giustizia sancito dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Vi sono alcuni indicatori del quadro di valutazione 2015 che evidenziano maggiormente le carenze dei sistemi giudiziari interni da questo punto di vista. Si vedano, ad esempio, i dati relativi al bilancio pubblico annuale per il patrocinio a spese dello Stato, che evidenziano differenze significative negli importi stanziati dagli Stati membri (grafico 39 del quadro di valutazione).

2. Metodologia e limiti.

Il quadro di valutazione presenta una panoramica dei sistemi giudiziari nazionali articolata in tre componenti chiave: efficienza qualità ed indipendenza. Le valutazioni dei tre parametri sono condotte attraverso l’analisi di diversi indicatori, alcuni dei quali, come si è detto, sono stati introdotti solo nella recente edizione. I dati sono illustrati mediante grafici che riportano, per ogni indicatore, i risultati per Stato Membro nei periodi di riferimento. La comunicazione introduce anche una riflessione sulle carenze e le difficoltà nella raccolta dei dati, registrate soprattutto in relazione agli indicatori di efficienza dei sistemi (cfr. grafico 56 del quadro di valutazione).

Per quanto attiene alle fonti di informazione, la maggior parte dei dati è fornita dalla commissione europea per l’efficienza nella giustizia del Consiglio d’Europa (CEPEJ), cui la Commissione ha commissionato uno studio annuale (Study on the functioning of judicial systems in the EU Member States, CEPEJ(2014) 17) che contiene anche delle sezioni nelle quali sono esposti più diffusamente i dati relativi ad ogni Stato membro. La presente edizione del quadro di valutazione riporta altresì dati raccolti da Eurostat, Banca mondiale, Forum economico europeo, reti giudiziarie europee e il gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari nazionali. Tra le novità di maggiore interesse, vi è il fatto che alcune analisi relative all’applicazione delle norme dell’UE dinanzi alle autorità nazionali sono state condotte attraverso studi pilota per la raccolta dei dati.

3. Le tendenze rilevate.

Per quanto attiene all’efficienza dei sistemi giudiziari, accanto agli indicatori presenti sin dalla prima edizione (durata dei procedimenti, tasso di ricambio, ossia il rapporto tra il numero di procedimenti esauriti e il numero di quelli sopravvenuti, e numero di cause pendenti), il quadro di valutazione 2015 presenta un’analisi più estesa, condotta anche mediante il ricorso a nuove fonti, sulla durata media dei procedimenti in settori che hanno una particolare incidenza sull’attività delle imprese: procedure di insolvenza, concorrenza, tutela dei consumatori, proprietà intellettuale ed appalti pubblici (cfr. grafici 13-17 del quadro di valutazione). È stato altresì avviato uno studio sui procedimenti di esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale.

In generale, si è rilevata la prevalenza di tendenze positive quanto al miglioramento dell’efficienza dei sistemi giudiziari, registrando tuttavia significative variazioni dei risultati tra diversi settori del diritto.

Il quadro di valutazione presenta diverse categorie di indicatori che possono contribuire ad un complessivo miglioramento della qualità della giustizia: strumenti di monitoraggio, valutazione e sondaggio; sistemi di tecnologia dell’informazione e della comunicazione (c.d. sistemi TIC) per la trattazione delle cause e la comunicazione tra i tribunali e le parti; politiche di comunicazione dei tribunali; metodi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR); formazione dei giudici; risorse stanziate a favore dei sistemi giudiziari. Nell’ambito di quest’ultimo parametro, il quadro di valutazione rende conto, tra l’altro, della riforma italiana della geografia giudiziaria (cfr. grafico 44: variazione del numero complessivo dei tribunali tra il 2010 e il 2013).

Nelle conclusioni relative alla qualità della giustizia la comunicazione ha rilevato un piccolo aumento, in media, delle risorse stanziate, sottolineando al contempo che gli altri fattori individuati sono altrettanto essenziali per il buon funzionamento dei sistemi nazionali. In particolare, tra le possibili iniziative a sostegno della qualità, il quadro di valutazione precisa che sarebbe necessario colmare le lacune rilevate nei sistemi TIC, nonché raccogliere dati comparativi più approfonditi per sostenere gli Stati che hanno avviato dei processi di modernizzazione, e promuovere in tutti gli Stati membri un approccio globale per la valutazione delle attività dei tribunali (che coinvolga tutte le parti interessate). In materia di accesso alla giustizia, come si è accennato, si segnala una grande disparità tra gruppi di Stati membri quanto alla spesa per abitante per il gratuito patrocinio.

Il quadro di valutazione 2015 ha introdotto per la prima volta tra gli indicatori la percentuale di donne tra i giudici togati, sostenendo il valore, come contributo alla qualità del sistema, dell’equilibrio di genere nella magistratura. I risultati rivelano, in generale, una tendenza positiva nella maggior parte degli Stati membri, ma anche la minore percentuale di giudici donna nei gradi superiori di giudizio.

Da ultimo, il quadro di valutazione 2015 riporta alcuni dati sull’indipendenza percepita del sistema giudiziario ed ha esteso la rassegna sull’indipendenza strutturale della magistratura. La comunicazione presenta alcuni dati sui Consigli di giustizia nazionali (per quanto riguarda l’Italia, si fa riferimento al Consiglio Superiore della Magistratura e al Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa), sui criteri per determinare le risorse finanziarie e sulle garanzie giuridiche volte a tutelare l’indipendenza della magistratura nelle situazioni in cui potrebbe essere messa a repentaglio.

Molti Stati membri hanno recentemente intrapreso riforme strutturali dei sistemi giudiziari. Il quadro di valutazione UE della giustizia può rivelarsi uno strumento utile per individuare gli Stati che necessitano di maggiori interventi nel settore della giustizia (per quanto riguarda l’Italia, la raccomandazione specifica del Consiglio 2014/C 247/11 emanata nell’ambito del semestre europeo 2014 menzionava, tra l’altro, le “gravi inefficienze che ancora caratterizzano la giustizia civile”) ed indicare possibili vie per gli interventi di riforma nazionali.

Lucia Ondoli

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