Prima noi o gli altri? Le iniziative svizzere sull’immigrazione


Introduzione

Gli strumenti di democrazia diretta di cui è dotato l’ordinamento elvetico suscitano l’ammirazione di molti. In particolare, l’iniziativa popolare consente ai cittadini elvetici di modificare in tutto o in parte la Costituzione federale (Cost. fed.) e quelle cantonali, secondo modalità disciplinate, rispettivamente nella Cost. fed. (artt. 138 e 139) e nelle singole costituzioni cantonali. La volontà popolare però sfugge al controllo dei governanti e, in certi casi, crea problemi assai complessi, in particolare quando la sua attuazione implica l’assunzione di comportamenti contrari agli obblighi internazionali precedentemente assunti dalla Confederazione. E’ quanto avvenuto con l’approvazione di due iniziative popolari che hanno modificato la Costituzione federale (9 febbraio 2014) e la Costituzione cantonale ticinese (25 settembre 2016) introducendo delle disposizioni che non possono essere attuate o possono esserlo solo parzialmente poiché contrarie all’Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC), in vigore dal 2002 tra Svizzera e Unione europea. Il governo federale si trova dunque nella difficile situazione di dover dar seguito alla volontà popolare e rispettare l’autonomia cantonale cercando nel contempo di negoziare un compromesso con l’UE per mantenere intatte le relazioni vigenti. Ma andiamo con ordine.

L’iniziativa “Contro l’immigrazione di massa” e le relazioni tra Svizzera e UE

Come noto, la Confederazione non è uno Stato membro dell’UE ma intrattiene con quest’ultima intense relazioni bilaterali, costituite da oltre 100 accordi. Fondamentali sono i c.d. “accordi bilaterali I” del 1999 che riguardano i settori della libera circolazione delle persone, del trasporto aereo, del trasporto terrestre, degli ostacoli tecnici agli scambi, degli appalti pubblici, dell’agricoltura, della cooperazione scientifica e tecnologica e il pacchetto di accordi c.d. “bilaterali II” del 2004 che coprono l’associazione a Schengen e Dublino (AAS e AAD), la fiscalità del risparmio, la lotta contro la frode, i prodotti agricoli trasformati, statistica, media, pensioni, educazione .

L’ALC è senza dubbio l’accordo più complesso e quello che la Svizzera ha accettato con maggiori difficoltà tant’è vero l’UE impose che gli accordi bilaterali I fossero negoziati parallelamente, firmati e attuati contemporaneamente nonché l’introduzione della clausola “ghigliottina”, vale a dire che l’estinzione di uno dei sette accordi avrebbe determinato la decadenza di tutti gli altri. La clausola non è stata ripresa nei bilaterali II ma è nuovamente contenuta nell’accordo di cooperazione della Svizzera al Pacchetto Horizon 2020, firmato il 5 dicembre 2014 (art. 3, par. 4). Inoltre, sebbene distinti, risultano strettamente connessi con l’ALC, l’AAS e l’AAD; per questo motivo l’UE potrebbe decidere di far decadere anche tali accordi sebbene in conformità alla clausola di denuncia in essi prevista (rispettivamente artt. 16 e 17).

Contrariamente a quanto auspicato dal Consiglio federale, il 9 febbraio 2014, il popolo elvetico si è espresso a favore dell’iniziativa “Contro l’immigrazione di massa” che ha introdotto nella Cost. fed. gli articoli 121a e 197 n. 11 imponendo alla Confederazione di fissare dei tetti massimi e contingenti annuali applicabili a tutti i permessi per stranieri, inclusi i cittadini dell’UE, “stabiliti in funzione degli interessi globali dell’economia svizzera e nel rispetto del principio di preferenza agli Svizzeri […]” nonché di rinegoziare e adeguare i trattati internazionali che contraddicono tale principio “entro tre anni dall’accettazione di detto articolo da parte del Popolo e dei Cantoni”. Nonostante l’iniziativa in parola sia stata approvata con il 50,3 % dei voti, l’affluenza alle urne è stata del 56%, assai elevata rispetto alle frequenti votazioni cui è chiamato il popolo svizzero. Le ragioni del voto si spiegano osservando la geografia dei risultati. I lavoratori stranieri sono considerati una minaccia soprattutto dal Ticino (68,2% di sì) dove la manodopera frontaliera italiana superava, al momento del voto, le 60.000 unità e nei cantoni notoriamente più intransigenti (Appenzello interno, Svitto, Uri, Glarona). Basilia città, Neuchâtel, Ginevra, Friburgo, Giura e Vaud sono i cantoni che hanno invece respinto l’iniziativa con il maggior numero di voti, ritenendo dunque il lavoratore straniero una risorsa.

Il punto più delicato dell’iniziativa è quello che impone alla Confederazione di rinegoziare l’ALC rendendolo conforme alle nuove disposizioni costituzionali o di denunciarlo, entro tre anni. La questione già complessa per la rilevanza rivestita dall’accordo nelle relazioni bilaterali, è amplificata dal fatto che qualora i negoziati non andassero a buon fine e l’accordo venisse denunciato, decadrebbero automaticamente, dopo sei mesi, anche gli altri accordi compresi nei c.d. bilaterali I in base alla c.d. clausola ghigliottina. L’esito dell’iniziativa, giuridicamente, non pregiudica l’efficacia degli accordi bilaterali II ma la reazione della Commissione europea dopo il voto è stata chiara: l’approvazione delle nuove norme costituzionali rimette in questione l’insieme delle relazioni bilaterali tra l’UE e la Confederazione. In base al principio rebus sic stantibus, l’UE potrebbe dunque considerare estinti tutti gli accordi sostenendo che la simultanea vigenza di questi ultimi era elemento essenziale del suo consenso.

Il triennio scade a breve ma ancora non è chiaro come sarà data attuazione alle disposizioni volute per contrastare l’immigrazione di massa e se lo sarà in modo compatibile con i principi posti a fondamento dell’ALC la cui efficacia, comunque, sino ad allora, non trova limiti derivanti dal disposto costituzionale (cfr. la sentenza del Tribunale federale 2C_716/2014). Una premessa è d’obbligo: il Consiglio federale vuole mantenere in vigore gli accordi bilaterali. E’ stato chiaro al momento del voto e lo è oggi nell’individuare le modalità per attuare l’art. 121 a Cost. fed. Innanzitutto, resta ferma la ricerca del negoziato con l’UE. L’art. 18 ALC dispone che una parte contraente può presentare al Comitato misto dell’ALC una proposta di modifica dell’Accordo; in tal senso, il 4 luglio 2014, la Svizzera ha presentato una richiesta cui però, poco dopo, il 24 luglio 2014, l’allora Alto Rappresentante Ashton, ha risposto in termini negativi comunicando che i negoziati finalizzati all’introduzione di contingenti, di tetti massimi e della priorità degli indigeni sono contrari al principio della libera circolazione. Inoltre, pur dichiarando la disponibilità della Commissione UE e del Servizio degli esteri europeo a discutere i problemi che pone l’applicazione dell’accordo, ha precisato che per l’UE, la non discriminazione, il diritto di esercitare un’attività lucrativa e di risiedere sul territorio di un altro Stato parte e la clausola «stand still» sono punti essenziali e non negoziabili dell’ALC. Nonostante tale dichiarazione, il Consiglio federale, nel febbraio 2015, ha adottato un mandato negoziale per l’adeguamento dell’ALC all’articolo 121a Cost. e ha stabilito gli obiettivi che intende perseguire durante i negoziati ovvero il controllo dell’immigrazione e nel contempo garantire la via bilaterale nelle relazioni con l’UE. Gli incontri successivamente avvenuti tra i vertici politici svizzeri e dell’UE sono stati definiti “costruttivi” ma non hanno mutato la posizione dell’UE, ferma nel rifiuto di negoziare i principi fondamentali dell’ALC. Tale atteggiamento è divenuto ancor più rigido dopo la decisione del popolo inglese di recedere dall’UE, determinato, fra l’altro, dal timore dell’immigrazione associata al problema della sicurezza e alla circolazione dei lavoratori. D’altro canto, paradossalmente, l’Inghilterra guarda alle relazioni bilaterali in vigore tra la Confederazione e l’UE come possibile modello per regolamentare la posizione inglese con l’UE post – Brexit (in questa Rivista).

Nel contempo, è stata discussa una proposta di modifica della Legge stranieri (LStr), secondo diverse varianti. Fra queste, la modalità c.d. light è stata presentata in occasione di una riunione straordinaria del Comitato misto a Bruxelles il 25 ottobre u.s. La proposta si articola in tre punti. Prevede innanzitutto che il Consiglio federale elabori misure per sfruttare meglio il potenziale di manodopera indigena (cittadini svizzeri e stranieri già domiciliati nel Paese). Se ciò non fosse sufficiente, l’Esecutivo potrebbe determinare un valore soglia (sulla base dell’immigrazione e di indicatori del mercato del lavoro) a partire dal quale obbligare le imprese a comunicare i posti di lavoro vacanti agli uffici regionali di collocamento. Da ultimo, in caso di difficoltà economiche e sociali rilevanti, si dà la possibilità al Governo di adottare ulteriori misure correttive, limitate nel tempo e geograficamente; l’ultima parola l’avrebbe comunque il comitato misto. Se da un lato i rappresentati UE hanno espresso chiari dubbi sulla compatibilità della proposta con l’ALC dall’altro lato la soluzione prospettata non trova neppure l’approvazione dei sostenitori dell’iniziativa, UDC, in particolare, i quali la ritengono non conforme al dictat costituzionale decisamente più intransigente. L’auspicio del Consiglio federale è che la clausola venga elaborata consensualmente con l’UE e integrata nell’ALC. Qualora, tuttavia, i negoziati con l’UE non andassero a buon fine, l’articolo 121a Cost. dovrà essere attuato tramite una clausola di salvaguardia unilaterale che soddisfi i requisiti della nuova disposizione costituzionale ovvero regolare autonomamente anche l’immigrazione dai Paesi UE, introducendo una limitazione temporanea e mirata dei permessi di soggiorno rilasciati agli stranieri che esercitano un’attività lucrativa. In tal caso, la Svizzera dovrebbe anche denunciare l’ALC e come si è detto, cadrebbe, di conseguenza anche l’impianto dei rapporti bilaterali sinora instaurati con l’UE.

Il quadro normativo e politico è ulteriormente complicato dalla presenza di un’imminente consultazione sull’iniziativa RASA (“Raus aus der Sackgasse”, ossia “Fuori dal vicolo cieco”) che chiede di revocare il nuovo articolo costituzionale sull’immigrazione di massa. La situazione è quantomeno “inusuale” sia per il fatto che un’iniziativa chiede di annullare gli effetti di un’altra iniziativa sia per le scadenze temporali. L’art. 121 Cost. fed. dà tre anni di tempo (quindi fino al prossimo 9 febbraio) per essere applicato; il diritto federale prevede che il Consiglio federale deve pronunciarsi sulle iniziative popolari entro un anno dalla loro consegna. Le firme a favore di RASA sono state depositate alla Cancelleria federale il 27 ottobre 2015; il 26 ottobre 2016 era dunque l’ultima data possibile per formulare una raccomandazione di voto. Il Consiglio federale si è quindi ritrovato a prendere una decisione sulla seconda iniziativa nel bel mezzo dei lavori parlamentari sulla prima. L’esecutivo, l’ultimo giorno utile, ha infine comunicato di voler presentare un controprogetto che “aggiusti” l’art. 121a Cost. fed. La cancellazione di un responso popolare, dopo così poco tempo, non può essere appoggiata “per rispetto della democrazia”, ha spiegato la consigliera federale Simonetta Sommaruga. Il controprogetto sarebbe strumentale alla scelta c.d. light sostenuta dal Parlamento. In sostanza, le Camere federali vorrebbero introdurre una forma di preferenza indigena, rinunciando invece a tetti massimi e contingenti. Un’applicazione di questo genere potrà corrispondere solo in parte al mandato popolare del 9 febbraio: per questa ragione il Consiglio federale immagina una sorta di correzione a posteriori della Costituzione. In attesa di conoscere il contenuto del controprogetto, (il governo ha 6 mesi di tempo per presentarlo)  anche l’idea di una preferenza indigena pare comunque di dubbia compatibilità con l’ALC.

L’iniziativa ticinese “Prima i nostri”: contenuto e problemi di attuazione

Il voto del 25 settembre 2016 in Ticino rende ancora più difficile il dialogo con l’UE (cfr. la reazione della Commissione) ma soprattutto crea tensioni sul piano nazionale, tra Berna e Bellinzona. In occasione di tale consultazione, il 58% dei cittadini ticinesi ha accettato l’iniziativa popolare cantonale dell’Unione democratica di centro (UDC) “Prima i nostri” che introduce nella Costituzione cantonale il principio della priorità alla manodopera indigena. Come indicato anche dal Comitato promotore, l’intento è quello di affermare (seppur in termini diversi) a livello cantonale quanto già sancito nella Cost. fed. con l’iniziativa popolare federale “Contro l’immigrazione di massa” e di creare dunque una base giuridica per assicurare che il voto ticinese del 2014 possa trovare una veloce ed immediata attuazione in Ticino senza attendere l’esito della concretizzazione dell’iniziativa federale.

L’attuazione della disposizione, tuttavia, non è così immediata. Un primo ostacolo è rappresentato dalla necessità di ottenere la garanzia federale, come sancito all’art. 51 Cost. fed. Quest’ultima, ai sensi dell’art. 172, comma 2 Cost. fed. viene concessa dal Parlamento federale, sulla base di un parere presentato dal Consiglio federale, “se la costituzione cantonale non contraddice al diritto federale” ovvero se non è contraria alla Cost. fed., alle leggi federali e agli accordi internazionali. L’iniziativa ticinese è certo contraria all’ALC, come lo è pure il contenuto dell’art.121a: la concessione della garanzia alla costituzione cantonale, dunque, è strettamente connessa alle modalità e alle tempistiche con le quali sarà attuata l’iniziativa del 9 febbraio 2014 ma anche all’eventuale voto sull’iniziativa RASA.

Un secondo rilievo riguarda le difficoltà che s’incontrano nello stabilire i soggetti da preferire in ambito lavorativo. Secondo le nuove disposizioni costituzionali, infatti, il Cantone vigila “che i trattati internazionali conclusi dalla Confederazione e le leggi straniere da questi eventualmente richiamate siano applicati senza ledere i diritti individuali e sociali di chi vive sul suo territorio e nel pieno rispetto del criterio di reciprocità fra Stati” (art. 4) lasciando intendere d’individuare quale criterio di preferenza la residenza nel Cantone Ticino, indipendentemente dalla cittadinanza del lavoratore. Dello stesso tenore è la prima parte del novellato art. 14, lett. b) che chiede al governo cantonale di provvedere affinché “sul mercato del lavoro venga privilegiato a pari qualifiche professionali chi vive sul suo territorio per rapporto a chi proviene dall’estero” ma che precisa poi“(attuazione del principio di preferenza agli Svizzeri)”dando luogo ad un’evidente incongruenza giuridica ulteriormente aggravata dall’art. 14, lett. c) per cui “nessuno Stato estero ostacoli l’accesso di persone fisiche o giuridiche svizzere al suo mercato interno in modo contrario allo spirito dei trattati internazionali conclusi con la Confederazione” e dall’art. 14, lett. k) che promuove “una sana complementarietà professionale tra lavoratori svizzeri e stranieri”.  Si noti peraltro che il diritto svizzero assorbe nell’istituto del domicilio quello della residenza e prevede un periodo di tempo variabile di permanenza sul territorio (federale, cantonale e comunale) per inoltrare domanda di naturalizzazione, escludendo l’acquisto automatico della cittadinanza svizzera per il solo fatto di soggiornare regolarmente nella Confederazione.

Gli emendamenti introdotti inoltre sembrano limitare il privilegio ai soli lavoratori subordinati: così si deduce dalla selezione imposta “a pari qualifiche professionali” di cui alla lett. b) e dal fatto che “nessun cittadino del suo territorio venga licenziato a seguito di una decisione discriminatoria di sostituzione della manodopera indigena con quella straniera (effetto di sostituzione) oppure debba accettare sensibili riduzioni di salario a causa dell’afflusso indiscriminato della manodopera estera (dumping salariale)” di cui alla lett. j). Resterebbero dunque esclusi dalle restrizioni i lavoratori autonomi stranieri. L’ALC, ricordiamo, riconosce il diritto di stabilimento alle persone fisiche al fine di svolgere attività indipendenti ma non alle persone giuridiche mentre la prestazione di servizi è liberalizzata sia per le persone fisiche sia per quelle giuridiche (con le eccezioni di cui all’art. 18 ALC) con un limite temporale di 90 gg.

La disposizione sulla preferenza indigena di “Prima i nostri”, inoltre, è stata inserita tra gli “obiettivi sociali” della Costituzione. In quanto, “obiettivo”, dunque, la nuova disposizione non è giustiziabile. Un domiciliato che, a parità di qualifiche, si vedesse sottrarre un posto di lavoro da un frontaliere, non potrà fare ricorso contro questa decisione, proprio perché la preferenza indigena inserita nella Costituzione ticinese non è un diritto individuale, bensì “solo” un obiettivo. D’altro canto proprio questa collocazione potrebbe favorire la concessione della garanzia federale, almeno parziale o con riserva.

Le difficoltà peraltro sono emerse pochi giorni dopo il voto anche dalle discussioni fra gli esponenti politici ticinesi in relazione alle modalità con le quali individuare gli strumenti per attuare la nuova disposizione e nel dialogo con Berna. Quanto al primo profilo, il compito di tradurre in pratica il disposto costituzionale è stato attribuito ad una commissione parlamentare preferendo quindi un tavolo politico a uno tecnico, come invece auspicato dagli iniziativisti. Quanto al rapporto con il governo centrale, il voto ticinese pesa sul piano nazionale e di riflesso su quello internazionale ma le esigenze di cui il Consiglio federale deve tener conto variano da cantone a cantone. Basti pensare che ad agosto 2016 il Canton Ginevra ha comunicato di aver esaurito la quota di permessi per cittadini extra UE, ridotti dal Consiglio federale dopo il voto del 9 febbraio con la conseguenza di non poter rilasciare autorizzazioni sino gennaio 2017. Inoltre, la Cost. fed. riserva alla Confederazione la competenza per gli affari esteri  (art. 54 Cost. fed.) e quella per legiferare in materia di entrata, uscita, dimora e domicilio degli stranieri nonché sulla concessione dell’asilo (121 Cost. fed): il Canton Ticino ha dunque un margine di manovra assai limitato per dar seguito agli obbiettivi posti dall’iniziativa “prima i nostri”.

Certo è che il mercato del lavoro ticinese vive una situazione del tutto particolare. Incuneato tra Lombardia e Piemonte, il territorio accoglie attualmente (II semestre 2016) più di 62.000 lavoratori italiani che ogni giorno si recano a lavorare oltreconfine a fronte di una popolazione residente ticinese di 351.946 abitanti (di cui stranieri 97.658). La presenza di questa manodopera straniera (più che raddoppiata rispetto al 2001, cfr. USTAT) è fonte di tensione nonostante il tasso di disoccupazione sia basso, pari al 4,7% (circa 7.000 persone in cerca d’impiego) e la crescita economica sia positiva, fra le più floride della Svizzera (+2,6%). I problema deriva dal fatto che i frontalieri, in assenza di contratti collettivi, accettano salari nettamente inferiori a quelli proposti ai domiciliati che devono affrontare costi della vita assai più elevati. Una situazione difficile per molti lavoratori residenti in Ticino, che si vedono messi fuori dal mercato e devono ricorrere all’assistenza sociale perché escluse dal tessuto economico produttivo. D’altro canto è vero che le imprese ticinesi (peraltro oggi composte da molte ditte italiane, attratte oltrefrontiera da un sistema fiscale e amministrativo molto più agile di quello italiano), necessitano di manodopera non domiciliata per essere competitive e per coprire i posti vacanti che resterebbero in gran parte tali anche assorbendo l’intera fascia di persone in disoccupazione.

Conclusioni

Le difficoltà relazionali sul piano cantonale (Ticino e Italia) e sul piano internazionale (Svizzera e UE) sono complesse; una soluzione politica e giuridica può essere raggiunta solo tenendo conto delle pressioni sociali ma nel contempo abbia uno sguardo ampio e aperto sulle possibili forme di cooperazione. In quest’ottica, un atteggiamento dovrebbe essere fatto proprio dagli attori istituzionali ovvero quello di pensare realmente al benessere dei territori. Gli accordi che sino ad oggi hanno regolato i contenuti al centro del dibattito odierno rappresentato un punto di equilibrio d’interessi reciproci che la crisi economica ha indubbiamente eroso. Per questo però non si può aprire un dialogo solo alla ricerca di benefici unilaterali ma occorre mettere al centro una visione transfrontaliera che consideri gli interessi e le opportunità offerte reciprocamente dai territori e dagli Stati. Sul piano internazionale, le parti non possono ignorare istanze popolari che in Svizzera come in altri Paesi dell’UE chiedono una tutela più attenta del mercato del lavoro, anche a costo di applicare in modo rigido seppur non discriminatorio le norme che regolano i limiti alla libera circolazione delle persone (in questa Rivista). Sul piano locale, gli sforzi dovrebbero essere intesi a predisporre misure idonee a  lottare contro il dumping salariale attraverso l’introduzione di nuovi contratti collettivi di lavoro anche in quei settori che ad oggi ne sono sprovvisti e a rafforzare gli strumenti di sorveglianza ma soprattutto a cercare una collaborazione molto più strutturata tra il Canton Ticino e gli enti territoriali italiani di frontiera ad esempio sul modello del GECT (Gruppo europeo di cooperazione territoriale). Quest’ultimo è strumento disciplinato da norme dell’UE che consente ad enti regionali e locali appartenenti a Stati membri diversi di attuare una cooperazione assai incisiva, offrendo loro la possibilità di richiedere e gestire direttamente i fondi dell’UE, di esercitare servizi di trasporto o sanitari transfrontalieri, di gestire progetti transfrontalieri o interregionali di sviluppo sostenibile (innovazione e tecnologie, tutela ambientale, ecc.), di rafforzare la coesione economica e sociale al di là delle frontiere.

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