Ne bis in idem tra Carta dei diritti fondamentali e convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen


1. Con la sentenza 27 maggio 2014 – resa con la procedura d’urgenza (ex artt. 107 ss. RP CG) per soddisfare le esigenze di celerità imposte dal fatto che il soggetto nei cui confronti si stava svolgendo il procedimento penale dinanzi al giudice a quo si trovava in stato di detenzione (cfr. causa C-129/14 PPU, Spasic) – la Corte di giustizia si è pronunciata per la prima volta sul rapporto esistente tra la previsione in tema di ne bis in idem contenuta nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione (art. 50) e quella, più dettagliata (perché richiede – ai fini dell’operatività del principio – che la sentenza straniera sia non solo definitiva, ma anche esecutiva), inserita nella convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen – CAAS (art. 54). Il giudice di Lussemburgo è stato chiamato a chiarire, sostanzialmente, se la seconda previsione possa considerarsi legittima specificazione della prima o se, al contrario, in quanto subordinata gerarchicamente ad essa (la Carta, come noto, con il trattato di Lisbona ha acquisito valore giuridico vincolante pari a quello dei trattati, mentre la CAAS – integrata nell’Unione europea con il trattato di Amsterdam – ha rango di diritto derivato) non possa trovare valida applicazione nella misura in cui impone condizioni limitative all’operatività del principio.

2. Il rinvio pregiudiziale viene sollevato dalla Corte di appello di Norimberga, investita di un giudizio di impugnazione avverso la decisione adottata dal tribunale del Land di Ratisbona, che confermava il mantenimento in custodia cautelare del signor Spasic, cittadino serbo, imputato del reato di truffa commesso in Italia (a Milano) il 20 marzo 2009. Per lo stesso reato l’imputato nel processo tedesco è stato condannato in contumacia dal Tribunale ordinario di Milano – con decisione del 18 giugno 2012, passata in giudicato il 7 luglio 2012 – alla pena di un anno di reclusione e alla multa di 800 euro. L’originaria sospensione dell’esecuzione della pena è stata revocata nel gennaio 2013 ed è stata disposta la reclusione del condannato affinché sconti la pena detentiva e paghi la multa. Il signor Spasic sosteneva, però, di non poter essere perseguito in Germania per i fatti commessi a Milano il 20 marzo 2009, poiché, in relazione a quegli stessi fatti, il giudice milanese aveva già pronunciato nei suoi confronti una sentenza di condanna definitiva ed esecutiva: il principio del ne bis in idem osterebbe, dunque, allo svolgimento di un nuovo procedimento in Germania ed imporrebbe la sua scarcerazione, in virtù del fatto che – secondo il signor Spasic – le disposizioni limitative dell’art. 54 CAAS non possono validamente restringere la portata dell’art. 50 della Carta e, comunque, la pena pecuniaria è stata pagata in data 23 gennaio 2014 (come provato al giudice tedesco) e la sentenza italiana può considerarsi pertanto, oltre che definitiva, anche esecutiva ai sensi dell’art. 54 CAAS.

La Corte di appello, richiamando la giurisprudenza della Corte suprema federale tedesca, ritiene che l’art. 54 CAAS costituisca una disposizione legittimamente limitativa, ex art. 52, par. 1, Carta, del principio del ne bis in idem sancito dall’art. 50 Carta, occorrendo quindi che sia pienamente soddisfatto anche il carattere esecutivo della sentenza per impedire lo svolgimento o la prosecuzione di un nuovo giudizio sugli stessi fatti.

Poiché, tuttavia, tale giudice rileva che la Corte di giustizia non si è mai pronunciata sulla “compatibilità” dell’art. 54 CAAS con l’art. 50 Carta, né sulla rilevanza, ai fini dell’operatività del principio, della mera esecuzione – da parte della persona condannata con una stessa decisione ad una pena detentiva e al pagamento di una pena pecuniaria – della sola seconda sanzione, esso decide di sospendere il giudizio di cui è investito per sottoporre due questioni pregiudiziali al giudice di Lussemburgo.

3. Con la prima questione, il giudice a quo chiede alla Corte di giustizia di verificare se l’art. 54 CAAS sia compatibile con l’art. 50 Carta nella parte in cui subordina l’applicazione del principio del ne bis in idem alla condizione che, «in caso di condanna, la pena sia stata eseguita o sia in corso di esecuzione attualmente o, secondo la legge dello Stato di condanna, non possa più essere eseguita».

Richiamando le Spiegazioni alla Carta sub art. 50, che menzionano gli artt. 54-58 CAAS – Spiegazioni che, come la Carta stessa dispone (all’art. 52, par. 7 – di tenore corrispondente all’art. 6, par. 1, TUE), devono essere tenute in debita considerazione per interpretare le sue disposizioni – la Corte di giustizia ritiene che l’art. 54 CAAS, nella misura in cui dispone la condizione dell’esecuzione della pena, debba considerarsi una specificazione legittima del principio sancito dall’art. 50 Carta (cfr. punti 54-55). E che comunque, anche a prescindere dalle Spiegazioni, l’art. 54 CAAS è compatibile con l’art. 50 Carta, perché la limitazione che esso contiene soddisfa le condizioni previste dall’art. 52, par. 1, Carta, secondo cui eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla Carta (i) devono essere previste dalla legge, (ii) rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà, nonché, nel rispetto del principio di proporzionalità (iii) essere necessarie e (iv) rispondere effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui (cfr. punti 55-64). La Corte si sofferma, in particolare, su quest’ultimo requisito, evidenziando come l’obiettivo perseguito dall’Unione mediante gli strumenti di cooperazione giudiziaria penale di cui il ne bis in idem è espressione, sia quello di assicurare uno spazio di libertà sicurezza e giustizia in cui le persone possano circolare liberamente ed in modo sicuro, il principio in parola avendo proprio lo scopo, anche richiedendo la esecutività della sentenza, di evitare che, in tale spazio, si possano giovare dell’impunità persone condannate in uno Stato dell’Unione con sentenza penale (solo) definitiva (spec. punti 63-64). E, ancora, la condizione di esecuzione prevista all’art. 54 CAAS non eccede quanto necessario ad evitare, in un contesto transfrontaliero, l’impunità dei soggetti condannati in uno Stato dell’Unione con sentenza penale definitiva, dal momento che gli altri strumenti di cooperazione giudiziaria operanti nei rapporti tra Stati membri non sempre sono in grado – come la Corte sottolinea – di evitare siffatta impunità (cfr. punti 65-72).

Sancita dunque la compatibilità dell’art. 54 CAAS con l’art. 50 Carta, la Corte di giustizia si concentra sulla seconda questione pregiudiziale sollevata dal giudice tedesco, con cui le si richiede di stabilire se la condizione di “esecutività” della sentenza di cui all’art. 54 CAAS sia soddisfatta anche nel caso in cui sia stata data esecuzione solo ad una parte (nella specie, alla pena pecuniaria) della sanzione inflitta nello Stato di condanna, composta di due parti autonome (una pena detentiva e una pena pecuniaria), e quindi, in sostanza, se l’art. 54 CAAS debba essere interpretato nel senso che il mero pagamento della pena pecuniaria, inflitta ad una persona che con la medesima decisione è stata condannata anche ad una pena detentiva che non è stata eseguita, non consente di considerare che la sanzione sia stata eseguita o sia in corso di esecuzione ai sensi di tale disposizione.

La Corte fornisce un’interpretazione autonoma (come è solita fare) della nozione di “esecuzione” di cui all’art. 54 CAAS, evidenziando come, benché la norma utilizzi il singolare nel disporre che occorre che «la pena» sia stata eseguita, in tale condizione rientra, chiaramente, anche la situazione in cui siano state inflitte due pene principali, come accaduto nel processo italiano, ossia una pena detentiva e una pena pecuniaria, una diversa interpretazione svuotando di significato il principio del ne bis in idem ex art. 54 CAAS e compromettendone l’applicazione utile. Da ciò discende – secondo la Corte – che qualora una delle due sanzioni inflitte non sia stata «eseguita», ex art. 54 CAAS, la condizione in parola non può considerarsi soddisfatta. Né può dirsi soddisfatta la condizione “esecutiva” sostenendosi che la pena detentiva sia «in corso di esecuzione attualmente», come pure previsto dalla disposizione in parola, poiché è certo (come confermato anche in udienza) che il signor Spasic non ha ancora iniziato a scontare la pena detentiva in Italia. Ne consegue che il solo pagamento della sanzione pecuniaria, inflitta con la medesima decisione con cui viene comminata anche una pena detentiva che non è stata ancora eseguita, non permette di considerare che la sanzione sia stata eseguita o sia in corso di esecuzione ai sensi dell’art. 54 CAAS (cfr. punti 80-85).

E ad analoga conclusione sembrerebbe doversi giungere – secondo la valutazione della Corte – anche nella situazione “invertita” in cui la sola sanzione detentiva fosse stata eseguita e dovesse ancora essere soddisfatta la condizione esecutiva rispetto alla pena pecuniaria.

4. Alla luce delle risposte fornite dalla Corte ai quesiti pregiudiziali, il principio del ne bis in idem non può dunque essere invocato nel caso di specie ed il procedimento penale tedesco contro il signor Spasic può legittimamente proseguire, anche se – come la sentenza in esame ricorda (cfr. punto 74) – sarebbe oltremodo opportuno (anche per soddisfare esigenze di economia processuale) che, in attuazione del principio di leale cooperazione di cui all’art. 4, par. 3, TUE, le autorità tedesche prendessero contatto con quelle italiane per valutare l’effettiva possibilità di esecuzione della pena detentiva in Italia: esecuzione che potrebbe verificarsi se, ad esempio, il signor Spasic, detenuto in Germania, fosse consegnato alle autorità italiane per scontare la pena in tale Stato. Una valida alternativa all’esecuzione in Italia potrebbe aversi con il riconoscimento della sentenza italiana da parte delle autorità tedesche, sulla base del meccanismo di cooperazione di cui alla decisione quadro 2008/909/GAI, e l’esecuzione della pena detentiva in Germania. Anche in tal modo, si eviterebbe infatti la prosecuzione del secondo giudizio in idem e, al contempo, l’impunità del reo, così soddisfacendosi le ragioni sottese al principio.

5. Non può non notarsi come la Corte, che quanto alla soluzione del secondo quesito pregiudiziale si allinea in toto ai suggerimenti espressi dall’avvocato generale Jääskinen nella sua presa di posizione del 2 maggio 2014, svolge un ragionamento molto più conciso per rispondere alla prima questione pregiudiziale. Essa, in particolare, non si dilunga – come invece l’avvocato generale – sulla rilevanza dell’art. 4 del protocollo n. 7 alla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo (CEDU), che sancisce sì l’operatività del ne bis in idem, ma circoscrivendone la portata all’interno dei singoli Stati membri e che, forse anche per tale ragione, la Corte non ha ritenuto necessario/utile prendere in esame, trattandosi nella specie di verificare l’applicabilità del principio nei rapporti tra Stati membri dell’Unione.

Sempre sul primo quesito, per quanto pienamente condivisibile nel merito la soluzione fornita dalla Corte sul rapporto tra art. 54 CAAS e art. 50 Carta, ci si potrebbe anche chiedere se essa non sia stata eccessivamente prudente nel verificare che la condizione di esecuzione fissata dalla prima disposizione soddisfa i requisiti di cui all’art. 52, par. 1, Carta. Non appare infatti così scontato che la condizione in parola debba essere considerata necessariamente come “limitazione” al ne bis in idem ai sensi dell’art. 52, par. 1, Carta, potendo forse essa anche, più semplicemente, configurarsi quale “requisito” intrinseco all’operatività del principio sul piano orizzontale, ovvero nei rapporti tra Stati membri, proprio in quanto finalizzato ad evitare l’impunità del reo e non solo a soddisfare esigenze di certezza del diritto e di tutela individuale rispetto ad un doppio giudizio per gli stessi fatti.

Limitazioni vere e proprie al principio, anche sulla base del tenore letterale delle Spiegazioni alla Carta sub art. 50, sono invece, senza dubbio, quelle dettate dall’art. 55 CAAS, secondo cui gli Stati dell’Unione, al momento della ratifica, dell’accettazione o dell’approvazione della convenzione, possono dichiarare di non essere vincolati dall’art. 54: «a. quando i fatti oggetto della sentenza straniera sono avvenuti sul [loro] territorio in tutto o in parte. In quest’ultimo caso questa eccezione non si applica se i fatti sono avvenuti in parte sul territorio della Parte contraente nel quale la sentenza è stata pronunciata; b. quando i fatti oggetto della sentenza straniera costituiscono un reato contro la sicurezza o contro altri interessi egualmente essenziali di quella Parte contraente; c. quando i fatti oggetto della sentenza straniera sono stati commessi da un pubblico ufficiale di quella Parte contraente in violazione dei doveri del suo ufficio».

Ad oggi la Corte non si è mai pronunciata sulla compatibilità di tale previsione, e delle deroghe al ne bis in idem fatte valere dagli Stati membri, con la formulazione del principio contenuta nell’art. 50 Carta.

Una pronuncia sul punto sarebbe oltremodo auspicabile, come già si è avuto modo di sottolineare in occasione del commento alla sentenza del giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano del 6 luglio 2011, Walz (sia consentito rinviare a C. Amalfitano, La discutibile inderogabilità del ne bis in idem in virtù dell’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in Giur. merito, 2012, p 1610 ss.), che ha dichiarato la prevalenza della Carta rispetto alla CAAS e l’inoperatività delle eccezioni di cui al richiamato art. 55. Tale ultima soluzione si differenzia infatti dall’impostazione seguita, tra gli altri, anche dai supremi giudici tedeschi, che hanno ritenuto che gli artt. 54 e seguenti CAAS siano specificazioni legittime del principio sancito dalla Carta (cfr. sentenza del 25 ottobre 2010, BGH 1 StR 57/10, e sentenza del 15 dicembre 2011, 2 BvR 148/11).

Solo un rinvio pregiudiziale sul rapporto tra le due previsioni consentirebbe alla Corte di giustizia di verificare se le eccezioni di cui all’art. 55 CAAS soddisfano o meno le condizioni fissate dall’art. 52, par. 1, Carta. La Corte è, infatti, la sede più idonea per effettuare tale verifica, evitando situazioni discriminatorie che possono derivare dalle differenti valutazioni volta a volta effettuabili dai diversi giudici nazionali aditi: ciò perché, come noto, una sentenza interpretativa della Corte si imporrebbe con efficacia vincolante per i giudici di tutti gli Stati membri, garantendo soluzioni univoche ed equilibrate su un aspetto così delicato del diritto dell’Unione.

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