Misure emergenziali al confine tra UE e Bielorussia: Uno scontro “tra titani” con gravi rischi per migranti e richiedenti protezione internazionale

1. Le elezioni fraudolente accorse in Bielorussia e le restrizioni imposte sulla società civile e sui partiti d’opposizione nel corso del 2020 hanno trovato una risoluta risposta nell’Unione europea, la quale ha imposto sanzioni finanziarie ed economiche non solo nei confronti del governo bielorusso ma anche delle organizzazioni affiliate tramite cui la Bielorussia è accusata di aver favorito l’ingresso irregolare di migranti alla frontiera esterna dell’UE. Secondo le istituzioni UE, infatti, l’arrivo di flussi massicci di migranti in Bielorussia e il loro attraversamento irregolare alla frontiera esterna dell’Unione sarebbero parte di una strategia di attacchi ibridi, tra cui attacchi cibernetici e manipolazione di informazioni, messi a punto dal governo bielorusso per protrarre la crisi innescata quest’estate e destabilizzare l’assetto dell’Unione. Successivamente, la Decisione del Consiglio di sospendere parzialmente l’accordo UE-Bielorussia sulla facilitazione di rilascio dei visti adottata a novembre 2021 avrebbe ulteriormente deteriorato i rapporti tra le parti.

 

In una comunicazione, diramata a fine novembre, la Commissione europea riportava che il numero totale di migranti arrivati in UE dalla Bielorussia, dall’inizio dell’anno sino al 16 novembre 2021, ammontava a 7.698 persone rispetto ai 257 registrati nel corso del 2020. Di questi, 4.222 erano giunti in Lituania, 3.062 in Polonia e 414 in Lettonia (ivi, p. 2). La maggioranza era di nazionalità irachena e afghana, a cui si aggiungeva un considerevole numero di cittadini bielorussi in fuga dal regime. Inoltre, la Commissione dava conto di oltre 40.000 tentativi di attraversamento irregolare sventati dai tre Paesi durante lo stesso anno. Infine, oltre 15.000 migranti sarebbero stati bloccati in Bielorussia. Date le circostanze, la Commissione prospettava l’adozione di misure emergenziali ex articolo 78(3) TFUE a sostegno di Polonia, Lettonia e Lituania in risposta all’incremento massiccio ed improvviso di cittadini di Stato terzo tramite proposta di Decisione del Consiglio.

2. Nel frattempo, in virtù del continuo aumento del numero di richieste di protezione internazionale (al 21 novembre 2021, 2.676 domande presentate in Lituania, 579 in Lettonia e 6.730 in Polonia), tutti e tre gli Stati Membri hanno dichiarato lo stato di emergenza ed introdotto modifiche alla propria legislazione nazionale in materia di immigrazione e asilo. La Lituania ha fatto ricorso sia al sostegno dell’Unione sia a misure di carattere nazionale. Con riferimento alla prime, previa richiesta da parte della Lituania, la Commissione ha coordinato l’invio di assistenza umanitaria e di primo soccorso da parte di 19 Stati Membri e la Norvegia tramite il Meccanismo UE di Protezione Civile e ha altresì attivato un meccanismo di preparazione e di gestione delle crisi connesse alla migrazione così come stabilito dalla relativa raccomandazione della Commissione presentata nell’ambito del Nuovo Patto su Migrazione e Asilo. Con riguardo alle seconde, il Parlamento lituano, in virtù del numero di migranti al confine con la Bielorussia trenta volte superiore agli anni precedenti, ha approvato due pacchetti di modifiche alla propria normativa nazionale (rispettivamente qui e qui). Secondo l’analisi svolta dallo European Council on Refugees and Exiles (ECRE), inter alia, la legislazione corrente limita drasticamente l’esercizio del diritto di asilo in quanto prevede il rigetto di tutte quelle domande di protezione internazionale che non siano state presentate ai posti di blocco presenti ai valichi di frontiera e non contemplano la possibilità di ricorso da parte del richiedente. Tale pratica è stata recentemente oggetto di sentenza da parte della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. Nel caso M.A. and Others v. Lithuania, concernente il divieto di ingresso nel territorio lituano e la conseguente espulsione di richiedenti protezione internazionale verso la Bielorussia, la Corte dichiarava la violazione dell’articolo 3 della Convezione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) da parte della Lituania per aver impedito ai ricorrenti l’esercizio del diritto di asilo e per averli respinti al confine bielorusso in assenza di un adeguato esame individuale della propria domanda di protezione.

Similmente, la Lettonia ha adottato misure di emergenza in materia di asilo e migrazione limitate nello spazio, in quanto da applicarsi solamente ai movimenti migratori al confine lettone-bielorusso, e nel tempo, data la natura temporanea dell’atto con cui tali emendamenti sono stati adottati. Purtuttavia, UNHCR, nelle sue considerazioni inviate al governo lettone, ha espresso forti preoccupazioni con riguardo al divieto di poter richiedere protezione internazionale imposto a chi ha attraversato, o anche solo tentato, irregolarmente il confine. Al contrario, le autorità di frontiera possono ordinare di ritornare nel Paese di transito, nel presente caso la Bielorussia, usando ogni mezzo e procedura a loro disposizioneUNHCR riconosce pertanto che «The right to seek asylum and the protection against refoulement, are therefore temporarily derogated in the four territories where the emergency declaration applies» (ivi, para. 8), in violazione del diritto di asilo e del principio di non respingimento come stabiliti dalla Convenzione di Ginevra sullo Status di Rifugiato e come altresì previsto dai Trattati istitutivi dell’Unione, ivi compresa la Carta UE dei Diritti Fondamentali (Carta UE). Inoltre, UNHCR sottolinea che la legislazione lettone non limita l’uso della forza da parte delle forze di polizia e autorità di frontiera, né prevede che questa sia utilizzata come ultima ratio e solamente quando sia giustificata, necessaria e proporzionata al fine preposto, pertanto potenzialmente conducendo a violazioni del diritto alla vita e al divieto di tortura, trattamenti disumani e degradanti ai sensi della CEDU e della Carta UE.

Infine, anche la Polonia ha introdotto modifiche alla propria legislazione nazionale in materia di asilo e immigrazione. Nella nota pubblicata dalla Helsinki Foundation for Human Rights emergono forti preoccupazioni in riferimento, inter alia, all’espulsione di chiunque sia entrato irregolarmente nel Paese, anche se richiedente protezione internazionale, e senza effetto sospensivo dell’ordine di rimpatrio in caso di ricorso. È altresì prevista la possibilità per le autorità competenti polacche di non esaminare la domanda di protezione internazionale in caso di ingresso non autorizzato da parte del richiedente. Anche in questo caso, è importante ricordare le conclusioni della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nel caso M.K. and Others v Poland, in cui ha osservato che la Bielorussia non offre un adeguato sistema di asilo e di accoglienza (ivi, para 172-173). Pertanto, la Polonia è stata ritenuta responsabile di sistematiche espulsioni collettive in violazione dell’articolo 4 Protocollo 4 CEDU nonché dell’articolo 3 CEDU. La Corte ha altresì concluso la violazione da parte del governo polacco del diritto a ricorso effettivo, ai sensi dell’articolo 13 CEDU, e dell’articolo 34 CEDU, in quanto la Polonia non ha posto in essere le interim measures disposte dalla medesima Corte in relazione al divieto di espulsione di cittadini di Stato terzo in Bielorussia.

3. Alle misure emergenziali adottate a livello nazionale, il 1° dicembre 2021, come anticipato, la Commissione ha comunicato la propria proposta di Decisione del Consiglio per implementare misure emergenziali, temporanee ed eccezionali a beneficio di Lituania, Lettonia e Polonia al fine di fornire loro supporto nella gestione della crisi causata dal favoreggiamento dell’immigrazione irregolare da parte della Bielorussia.

La Commissione prospetta tre ordini di misure a tal fine, da applicarsi per un periodo massimo di 6 mesi, rinnovabile. Le misure sono rivolte a tutti i cittadini di Stato terzo che arrivino nel territorio di Lituania, Lettonia e Polonia a partire dall’entrata in vigore della Decisione sia a quelli già irregolarmente presenti nei loro territori come conseguenza delle azioni perpetrate dalla Bielorussia, le cui domande di protezione internazionale non siano state registrate o verso cui la procedura di rimpatrio non sia ancora iniziata.

Ai sensi della proposta di Decisione, i tre Stati Membri potranno innanzitutto estendere a 4 settimane la registrazione delle domande di protezione internazionale, dando tuttavia priorità a quelle presentate da famiglie e da minori; ciò in luogo del periodo massimo di 10 giorni attualmente previsto dall’articolo 6(1) della direttiva 2013/32 (direttiva procedure). In deroga alla medesima direttiva, gli Stati sarebbero altresì legittimati ad applicare la procedura di frontiera a tutti i richiedenti, compresi i minori e anche nella fase di ricorso, al fine di valutare l’ammissibilità della loro domanda di protezione internazionale. Un’unica eccezione all’applicazione della procedura di frontiera è prevista per i richiedenti che presentino condizioni di salute che non possano essere trattate alla frontiera o nelle zone di transito. In deroga, poi, all’articolo 43(2) della direttiva procedure, il limite massimo entro cui adottare una decisione in merito alla domanda di protezione internazionale e garantire, eventualmente, l’accesso al territorio è esteso fino a 16 settimane.

In secondo luogo, l’articolo 3 della proposta di decisione prevede che gli Stati Membri in questione possano derogare la direttiva 2013/33 (direttiva accoglienza) e fornire condizioni materiali di accoglienza differenti rispetto a quelle previste dagli articoli 17 e 18 della medesima, fermo restando che debbano comunque essere soddisfatti i bisogni essenziali dei richiedenti protezione. Tuttavia, né le modalità di fornitura né la natura di tali “diverse” condizioni materiali vengono specificate nel testo della proposta. In terzo luogo, la Commissione prevede il sostegno operativo di alcune agenzie dell’Unione, tra cui EASO, Europol e Frontex per le fasi di registrazione, accoglienza e rimpatrio (articoli 6-8 della proposta di Decisione).

 

4. In attesa della decisione favorevole o contraria del Consiglio, è bene soffermarsi su alcuni punti e porre l’intera questione nel quadro di riferimento. Innanzitutto, preme rammentare che l’interesse nazionale degli Stati deve necessariamente essere bilanciato dal pieno rispetto dei diritti umani dei migranti, come recentemente ricordato dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo in M.A. v. Denmark. Inoltre, come affermato in una dichiarazione congiunta della società civile europea e da parte di organizzazioni specializzate nel settore della migrazione e dell’asilo, «Le persone al centro della crisi sono strumentalizzate all’interno del conflitto di natura securitaria tra l’UE e la Bielorussia, ma queste persone non sono di per sé una minaccia alla sicurezza, e non dovrebbero essere considerate né trattate da entrambe le parti come se fossero un’arma».

In altre parole, i migranti non dovrebbero subire le conseguenze di uno scontro “tra titani”, come invece pare che sia. Ciò che emerge, infatti, dalla breve analisi delle misure adottate a livello nazionale da Lituania, Lettonia e Polonia è un’evidente sanzione non già in capo al governo bielorusso, accusato di attacchi di diversa natura, bensì ai danni di cittadini di Stato terzo, il cui accesso alla procedura di asilo e l’ingresso al territorio nazionale vengono severamente limitati, con inevitabili ripercussioni sull’esercizio del loro legittimo diritto di asilo. Risulta arduo comprendere come il sistematico respingimento e il rimpatrio automatico verso la Bielorussia tassativamente previsti da tutte e tre le legislazioni nazionali per chiunque giunga nel loro territorio in maniera irregolare possa essere conforme con il diritto UE ed internazionale di asilo, come ripetutamente affermato dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo e da UNHCR.

Inoltre, sebbene la proposta di Decisione della Commissione venga salutata come una «living manifestation to […] solidarity», non si può far meno di notare, come discusso più approfonditamente altrove, che tale manifestazione assuma esclusivamente le forme di una solidarietà interstatale che, poco o per nulla, tiene conto anche dei bisogni e dei diritti dei cittadini di Stato terzo. Tale approccio risulta pacifico nelle stesse comunicazioni della Commissione sul tema, in cui ribadisce in più punti che Lituania, Lettonia e Polonia siano state “costrette” (forced) ad intensificare i controlli alle frontiere, a limitare al minimo i punti di accesso alle frontiere esterne e a militarizzare i confini per prevenire gli ingressi non autorizzati, giustificando tali atti alla luce dell’esigenza di proteggere la sicurezza nazionale e l’integrità territoriale (COM(2021) 752 final, p. 4,5,14). Nonostante l’obiettivo incremento negli arrivi in questi tre Paesi, risulta arduo pensare che poco più di 7.000 persone in totale possano mettere a repentaglio la tenuta del sistema d’asilo di tre Stati Membri oltre che costituire una reale minaccia alla loro sovranità nazionale.

In conclusione, è impossibile non notare come negli ultimi anni ci sia stato un radicale cambio di rotta nella gestione della migrazione e dell’asilo in seno all’Unione, da una prospettiva orientata al rispetto dei diritti umani dei migranti ad una, a parere di chi scrive, restrittiva e sanzionatoria nei loro confronti.

 

Chi avrà la meglio in questo scontro “tra titani”, solo il tempo lo dirà. Quel che appare inevitabile sono le gravi ripercussioni per la vita, i diritti, il benessere e il futuro di chi si trova tra l’uno e l’altro.

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