Mandato d’arresto europeo e Brexit: la parola ai giudici di Lussemburgo


1. Approda alla Corte di giustizia un nuovo rinvio pregiudiziale in tema di mandato di arresto europeo che trae le proprie origini nel sisma normativo, politico e culturale prodotto dalla scelta, compiuta dal popolo britannico nel referendum del 23 giugno 2016, di porre fine all’appartenenza del Regno Unito all’Unione europea, secondo quanto previsto dall’art. 50 TUE. Il nocciolo duro di questo recente rinvio pregiudiziale è rappresentato, infatti, dalla verifica della possibilità di rifiutare l’esecuzione di un mandato di arresto europeo per ragioni legate al recesso di un Paese membro, con la sostanziale introduzione di un motivo ostativo ulteriore, rispetto a quelli tassativamente previsti dagli artt. 3, 4 e 4 bis della decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, giustificato in vista dell’eccezionale cambiamento al quale sono inevitabilmente destinati anche gli assetti normativi della cooperazione giudiziaria in materia penale una volta che saranno conclusi i negoziati della Brexit.

In particolare, il caso riguarda due mandati di arresto europeo – l’uno con finalità esecutive e l’altro con finalità processuali – emessi dalle autorità britanniche nei confronti del sig. O’Connor, un dirigente di una società di costruzioni fuggito in Irlanda (in pendenza di cauzione) dopo essere stato condannato dalla Blackfriars Crown Court alla pena della reclusione di quattro anni e mezzo per una frode fiscale di circa cinque milioni di sterline. A differenza del giudice di primo grado – che aveva disposto la consegna dell’individuo – la Corte Suprema irlandese, interpellata attraverso un c.d. leapfrog appeal dallo stesso consegnando, decide di bloccare la richiesta proveniente dalle autorità britanniche e di investire i giudici di Lussemburgo di una questione ad oggi inesplorata.

Consapevole che la normativa attualmente vigente imporrebbe la consegna dell’individuo, la Corte Suprema irlandese dimostra fin dalle prime righe dell’ordinanza di rinvio, pubblicata il 12 marzo scorso, gli effetti negativi che la Brexit potrebbe produrre in concreto nel caso dinnanzi ad essa pendente. Nello specifico, laddove fosse disposta la sua consegna, il sig. O’Connor si troverebbe a scontare la pena oltre il 29 marzo 2019 e, quindi, dopo il recesso del Regno Unito, con il conseguente rischio di eseguire parte della propria condanna sprovvisto delle garanzie che vengono imposte dalla normativa sul mandato di arresto europeo e dalla Carta dei diritti fondamentali, tra le quali rileva, in particolar modo, la possibilità di rimettere le questioni sui diritti e sugli obblighi derivanti dalla normativa europea alla Corte di giustizia. Per il momento, infatti, è difficile capire quale sarà il destino dei rapporti tra Unione europea e Regno Unito una volta conclusa la procedura di recesso e, soprattutto, non è (definitivamente) certo che il Regno Unito accetterà, anche solo per un periodo transitorio, la giurisdizione dalla Corte di giustizia (v. in proposito quanto previsto nel report congiunto dei negoziatori dell’8 dicembre 2017, su cui A. Circolo, in questa Rivista).

Rilevando, dunque, che i giudici di Lussemburgo non si sono mai pronunciati sulla questione relativa all’impatto che il recesso di un Paese membro potrebbe avere sui diritti e gli obblighi derivanti dalla normativa europea – ovviamente perché, fino ad oggi, nessuno Stato membro aveva deciso di uscire dall’Unione – la Corte Suprema irlandese decide di sospendere il giudizio di cui è investita per sottoporre alla Corte di giustizia quattro quesiti pregiudiziali.

La Corte di giustizia, innanzitutto, è chiamata a stabilire se (i) l’autorità giudiziaria dello Stato richiesto possa rifiutare di eseguire la consegna di un individuo alle autorità giudiziarie inglesi. In caso di risposta affermativa, ma subordinata alle circostanze particolari del caso, la Corte è chiamata ad indicare (ii) i criteri che l’autorità giudiziaria dello Stato membro di esecuzione deve valutare nel caso concreto per determinare la necessità di rifiutare la consegna. Inoltre, la Corte dovrà stabilire se (iii) l’autorità giudiziaria può posticipare la decisione definitiva sull’esecuzione del mandato di arresto ad un momento in cui vi sarà maggiore chiarezza sul regime giuridico che verrà adottato dopo il recesso del Regno Unito dall’Unione europea. Ancora, laddove la Corte di giustizia ritenesse possibile rimandare la consegna soltanto in presenza di particolari circostanze, sarà tenuta ad indicare (iv) i criteri che l’autorità giudiziaria dello Stato membro di esecuzione deve valutare nel caso concreto per determinare se è necessario rinviare la decisione definitiva sull’esecuzione del mandato di arresto.

Peraltro, si deve rilevare che la Corte Suprema irlandese – non potendo sollecitare un rinvio pregiudiziale d’urgenza dal momento che il consegnando non è sottoposto alla custodia cautelare in carcere – ha chiesto ai giudici di Lussemburgo di sottoporre la causa alla procedura accelerata, di cui all’art. 105, par. 1, del regolamento di procedura della Corte di giustizia. Tale richiesta è corroborata dalla circostanza che una risposta in tempi piuttosto rapidi della Corte potrebbe eliminare le incertezze che la Brexit pone in materia di mandato di arresto europeo in un considerevole numero di casi già pendenti di fronte all’Alta Corte irlandese.

 

2. Con questo nuovo rinvio pregiudiziale i giudici di Lussemburgo, dunque, sono investiti di un compito tutt’altro che facile, dovendo trovare un bilanciamento tra i contrapposti interessi che vengono in gioco: da un lato, infatti, sarà assolutamente necessario assicurare la tutela dei diritti fondamentali dell’individuo, quali sanciti in primis dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; dall’altro lato, si renderà indispensabile preservare comunque l’efficienza della giustizia, garantendo cioè l’effettività di un meccanismo di cooperazione giudiziaria che, per il momento, è ancora in vigore. E tale ultima circostanza, tutt’altro che irrilevante, potrebbe assurgere ad elemento dirimente per risolvere la questione oggetto del rinvio pregiudiziale, tanto più se si considera che la delicatezza della materia in esame renderà necessaria l’adozione di un regime transitorio che consenta agli Stati membri di prepararsi al menzionato cambiamento. Infatti, la Corte Suprema irlandese sembra proiettare i propri dubbi ermeneutici rispetto ad una situazione futura, ossia ad un momento in cui i principi cardine intorno ai quali ruota la cooperazione giudiziaria europea, nonché le norme sulla tutela dei diritti fondamentali potrebbero non trovare più applicazione concreta per il Regno Unito. Tuttavia, come poc’anzi anticipato, (almeno) fino a quando il procedimento di recesso non sarà perfezionato, il Regno Unito è uno Stato membro dell’Unione ancora vincolato alla decisione quadro sul mandato di arresto europeo e al rispetto degli standard europei in materia di tutela dei diritti fondamentali della persona umana. Di conseguenza, la questione pregiudiziale posta nei termini sopra delineati potrebbe rappresentare una classica ipotesi di “quesito ipotetico” che, in quanto tale, rischia di essere respinto dalla Corte di giustizia. Come noto, infatti, a partire dalla sentenza Foglia c. Novello, i giudici di Lussemburgo hanno di regola dichiarato l’irricevibilità di ricorsi basati su questioni pregiudiziali puramente ipotetiche e la cui risposta, dunque, non è necessaria per la soluzione della controversia concreta pendente davanti al giudice del rinvio.

In realtà, benché l’utilità della decisione della Corte di giustizia sia valutata in relazione alla sua capacità di dirimere concretamente la controversia del caso di specie (sulla ratio del rinvio pregiudiziale, v., ex multis, conclusioni, A.G. Mengozzi, 5 settembre 2013, causa C-413/12, Asociación de Consumidores Independientes de Castilla y León c. Anuntis Segunda Mano SL, punto 43; Corte giust., 14 marzo 2013, causa C-555/12, Loreti, punto 20), sarebbe comunque ragionevole, se non addirittura auspicabile, un suo intervento sulle questioni sottoposte dal giudice irlandese; non si può, infatti, negare che i giudici di Lussemburgo potrebbero essere gli unici in grado di indicare talune linee guida per assicurare la tutela dei diritti fondamentali rilevanti nella procedura di esecuzione di un mandato di arresto europeo anche dopo il perfezionamento della Brexit (un’analoga valutazione viene svolta, con riferimento ad un rinvio pregiudiziale sollevato da un giudice olandese in materia di Brexit e cittadinanza dell’Unione europea, da O. Garner, Does Member State Withdrawal from the European Union Extinguish EU Citizenship? C/13/640244 / KG ZA 17-1327 of the Rechtbank Amsterdam (‘The Amsterdam Case’), 19th February 2018).

Laddove decidesse di prendere posizione nel merito, si ritiene plausibile che la Corte di giustizia si manterrà, ancora una volta, nel solco della propria consolidata giurisprudenza in materia di mandato di arresto europeo; tradizione che, come noto, si àncora ad un’interpretazione letterale dell’art. 1, par. 2, della decisione quadro 2002/584/GAI, in virtù del quale gli Stati membri sono tenuti, in linea di principio, a dar corso alla procedura di consegna potendo rifiutarne l’esecuzione soltanto laddove siano integrate le circostanze tassativamente sancite dagli artt. 3, 4 e 4 bis (v., ex multis, sentenze: Corte giust., 1° dicembre 2008, causa C-388/08 PPU, Leymann e Pustovarov, punto 51; 16 novembre 2010, causa C-261/09, Mantello, punto 37; 28 giugno 2012, causa C-192/12 PPU, West, punto 55; 5 settembre 2012, causa C-42/11, Lopes Da Silva Jorge, punto 29; 29 gennaio 2013, C-396/11, Radu, punti 35 e 36; 26 febbraio 2013, C-399/11, Melloni, punto 38). Del resto, questa consolidata impostazione ermeneutica, volta ad escludere la possibilità per lo Stato membro di invocare la tutela dei diritti fondamentali dell’individuo quale generico motivo ostativo all’esecuzione del mandato di arresto europeo, trova la sua ragion d’essere nel principio della fiducia reciproca e nel principio del reciproco riconoscimento, pietre miliari della cooperazione giudiziaria (anche) penale a partire dal Consiglio europeo di Tampere: in altri termini, come più volte affermato dalla stessa Corte di giustizia, l’elevata fiducia che caratterizza (rectius, dovrebbe caratterizzare) i rapporti tra Stati membri è un presupposto, già di per sé, idoneo ad indurre l’autorità giudiziaria dello Stato membro di esecuzione a considerare gli altri ordinamenti giuridici nazionali in grado di fornire una tutela equivalente ed effettiva dei diritti umani fondamentali, riconosciuti a livello di Unione europea.

Nondimeno, si potrebbe correttamente eccepire che questa tradizionale linea esegetica – che ha implicitamente riconosciuto l’esaustività dei motivi ostativi previsti dal legislatore europeo – è stata mitigata da un intervento dei giudici di Lussemburgo (v. Corte giust., 5 aprile 2016, cause riunite C-404/15 e C-659/15 PPU, Aranyosi e Căldăraru, EU:C:2016:198), che sembrano aver “autorizzato” e, per certi versi “proceduralizzato”, la facoltà per l’autorità giudiziaria di non dare corso ad un mandato di arresto europeo laddove sussistano motivi seri e comprovati che la persona ricercata corra un concreto rischio di subire trattamenti inumani o degradanti (v. punti 81 e ss. della sentenza). Tuttavia, al di là dei profili sicuramente innovativi, non si può omettere che la soluzione offerta con questa pronuncia era stata fortemente influenzata dalla specificità dei casi al vaglio della Corte, giacché la possibilità di bloccare la procedura di consegna si incardinava sul divieto di pene o trattamenti inumani o degradanti – di cui all’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali – e quindi sulla stessa tutela della dignità umana, diritto qualificato dalla Corte di Lussemburgo, in linea con quella di Strasburgo, come assoluto e, dunque, inderogabile. Ed è proprio siffatta peculiarità che non permette di comprendere se l’eccezionale facoltà di rifiutare l’esecuzione del mandato di arresto europeo possa essere invocata in qualsiasi caso in cui vi sia in pericolo un diritto fondamentale dell’individuo sancito nella Carta o se siffatta possibilità debba essere confinata soltanto alle ipotesi relative ad una violazione del citato art. 4 (v. A. Weyembergh, Puigdemont et le mandat d’arrêt européen, Décembre 2017, in Journal de droit européen, che auspica la proposizione di un rinvio pregiudiziale in merito al possibile motivo ostativo all’esecuzione di un mandato d’arresto fondato sull’esigenza di assicurare il giusto processo). D’altronde, la stessa Corte di giustizia, insistendo sul carattere assoluto del divieto di pene o trattamenti inumani o degradanti, non sembra in alcun modo fornire elementi chiari a sostegno del riconoscimento di un generico limite relativo alla tutela dei diritti fondamentali; ed anzi, pur smorzando l’inflessibilità del proprio orientamento consolidato, ha comunque ribadito che lo Stato di esecuzione è legittimato a rifiutare la cooperazione soltanto nei casi tassativamente previsti dalla decisione quadro (v. punto 80 della citata sentenza Aranyosi e Căldăraru). E proprio sulla possibilità di rifiutare l’esecuzione di un mandato di arresto europeo in presenza di una violazione dei diritti fondamentali dell’individuo diversa da quella oggetto della sentenza da ultimo menzionata deve ricordarsi la decisione della High Court irlandese di bloccare una richiesta di consegna proveniente dalle autorità polacche e di interrogare la Corte di giustizia sulla possibilità di bloccare il mandato di arresto in presenza di una violazione sistematica, in Polonia, dei valori di cui all’art. 2 TUE (per un commento alla decisione v. R. Giblin, High Court judge seeks EU ruling on effect of Polish law changes, The Irish Time).

L’indubbia rilevanza della Brexit e delle conseguenze che tale fenomeno porta con sé potrebbe indurre a pensare che anche un rinvio pregiudiziale come quello sollevato dalla Corte Suprema irlandese nel caso O’Connor necessiti di un intervento più mite della Corte di giustizia, analogamente a quanto avvenuto nel caso Aranyosi e Căldăraru.

Tuttavia, anche laddove i giudici di Lussemburgo si allineassero sostanzialmente alla soluzione offerta nel caso appena menzionato, difficilmente le autorità giudiziarie irlandesi potrebbero essere in grado di bloccare legittimamente la procedura di consegna, non fosse altro che per il fatto che – almeno a stare alla giurisprudenza testé richiamata – la deroga all’esecuzione del mandato di arresto europeo dovrebbe essere subordinata alla sussistenza di «elementi oggettivi, attendibili, precisi e opportunamente aggiornati comprovanti» una violazione attuale e non futuradei diritti fondamentali dell’individuo nello Stato richiedente (v. punto 104 della sentenza Aranyosi e Căldăraru).

Allo stato attuale dei fatti, dunque, non sembrerebbero integrati gli estremi per rifiutare la richiesta di consegna. Ad ogni modo, attesi gli interessi straordinariamente rilevanti che vengono in gioco, non è escluso che la Corte di giustizia integri la propria giurisprudenza. E non resta dunque che aspettare, ancora una volta, l’equilibrato e sapiente intervento dei giudici di Lussemburgo, gli unici, per il momento, in grado di risolvere questo nodo gordiano senza precedenti.

3. Il caso sollevato dalla Corte Suprema irlandese apre un vaso di Pandora destinato ad appesantire il già complesso dibattito relativo ai futuri rapporti in materia di cooperazione giudiziaria penale tra il Regno Unito e l’Unione europea e, cosa ancor più grave, ad aumentare il già elevato grado di incertezza che aleggia sulla strada del “divorzio”.

In particolare – e a prescindere dalla soluzione offerta dai giudici di Lussemburgo che, se decidessero di pronunciarsi, potrebbero dare linee guida utili ai negoziatori su come assicurare la tutela dei diritti fondamentali rilevanti nella procedura di esecuzione di un mandato d’arresto europeo anche dopo il perfezionamento della Brexit – la soluzione al problema concernente la possibilità per il Regno Unito di continuare ad utilizzare o meno il mandato di arresto europeo (v. European Union Committee, Brexit: Judicial oversight of the European Arrest Warrant, 18 July 2017, p. 19 e 20, par. 46-48) non potrà che passare attraverso l’implementazione di un accordo in grado di sostituire efficacemente il regime fino ad oggi disciplinato dalla decisione quadro 2002/584/GAI. Ed è proprio questa basilare esigenza di efficienza ad escludere, già a priori, un potenziale ricorso al gravoso sistema anteriormente disciplinato dalla convenzione europea sull’estradizione del 1957 (v. European Union Committee, Brexit: future UK-EU security and police cooperation, 16 December 2016, p. 45, par. 18; Written Evidence from The Law Society of Scotland, October 2016). D’altro canto, dovrebbe essere respinta anche la possibilità per il Regno Unito di stipulare accordi bilaterali o multilaterali con i singoli Stati membri, dal momento che il potere di negoziare trattati internazionali in un settore nel quale l’Unione europea ha già esercitato la propria competenza (come, appunto, avvenuto in materia di consegna con finalità processuali o esecutive) è riservato esclusivamente all’Unione (v. Corte giust., 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione delle Comunità europee c. Consiglio delle Comunità europee, EU:C:1971:32, par. 25-30; nonché oggi anche art. 3, par. 2, TFUE e art. 216 TFUE).

Di conseguenza, la negoziazione di un nuovo accordo ad hoc tra Regno Unito e Unione europea, largamente improntata alla disciplina del mandato di arresto europeo, sembrerebbe essere l’unica strada percorribile (in tal senso v. European Union Committee, Brexit: future UK-EU security and police cooperation, cit., p. 38, par. 141), tanto più se si considera che una scelta di questo tipo trova una testimonianza di efficienza nell’accordo stipulato tra l’Unione europea, la Norvegia e l’Islanda (in tema v. L. Ondoli, Dimensione esterna dello spazio di libertà sicurezza e giustizia: l’Unione europea si vincola all’accordo con Islanda e Norvegia per la riforma degli strumenti in materia di estradizione, in questa Rivista).

Ciò che in qualche modo rassicura è il fatto che il Regno Unito ha, in più occasioni, manifestato la propria volontà di raggiungere una soluzione diretta a salvaguardare un certo grado di cooperazione con l’Unione europea in materia estradizionale (v. Department for Exiting the European Union, Security, law enforcement and criminal justice – a future partnership paper,Gov.UK, 18 September 2017;Alison Little & Greg Heffer, Amber Rudd risks Brexit fallout after warning UK MUST remain in EU’s arrest warrant scheme, Daily Express, 7 March 2017). Di conseguenza, la procedura di consegna oggi esistente non dovrebbe subire modifiche tali da provocare un’inevitabile involuzione del sistema (v. EU Home Affairs Sub-Committee, Criminal Justice Cooperation with the EU after Brexit: The European Arrest Warrant inquiry, UK Parliament, 29 March 2017, S. Peers, EU Referendum Brief 5: How would Brexit impact the UK’s involvement in EU policing and criminal law?;Id., UK/EU Security Cooperation After Brexit: the UK Government’s Future Partnership Papers, EU Law Analysis, 25 September 2017;Members of 6KBW College Hill, Brexit Briefing No.2. The implications for extradition,6KBW College Hill, 13 July 2016).

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