L’interpretazione e l’applicazione del regolamento Dublino III ai tempi della crisi: possibile prospettare nuovi scenari?


 1. L’avvocato generale Sharpston ha presentato giovedì 8 giugno le proprie conclusioni nelle cause C‑490/16 e C‑646/16.Esse riguardano rispettivamente le vicende di un cittadino siriano (AS) e di due famiglie afgane (famiglie Jafari), tutti giunti tra settembre 2015 e marzo 2016, attraverso la rotta dei Balcani occidentali, nell’Unione europea, ove hanno poi presentato domanda di protezione internazionale (in Slovenia e Austria). In entrambi i casi, le autorità degli Stati di destinazione hanno chiesto alla Croazia di riprendere i richiedenti (nel caso di AS le autorità croate ne avevano addirittura organizzato il trasferimento verso il confine  sloveno), ritenendo di non essere competenti in base al regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (c.d. regolamento Dublino III). Le relative decisioni sono pertanto state impugnate davanti gli organi giurisdizionali dei due Stati, i quali hanno proposto rinvio pregiudiziale davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione europea circa l’interpretazione e applicazione dei criteri fissati dal regolamento Dublino III in un contesto di afflusso massiccio e in relazione agli altri strumenti dello spazio di libertà sicurezza e giustizia.

2. Il regolamento Dublino, strumento cardine del sistema comune europeo di asilo (SECA), è inteso ad identificare un solo Stato competente per l’esame della domanda di protezione internazionale, sulla base di criteri predeterminati, senza dare rilievo ad eventuali preferenze o scelte del richiedente. Lo Stato in questione sarà poi anche responsabile dell’accoglienza e integrazione di coloro che abbiano ottenuto il riconoscimento di una forma di protezione, o, alternativamente in caso di esito negativo, dell’esecuzione dei rimpatri. In ciò si rinviene una connessione tra l’operatività del regolamento e le esigenze di controllo cui rispondono altri strumenti dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia entro cui il regolamento Dublino, in quanto componente del sistema comune europeo di asilo, si inserisce. Tra questi strumenti rileva in particolare il Codice frontiere Schengen, con il quale il regolamento Dublino presenta un legame fin dalle origini, rappresentando in un certo senso misura compensativa del primo.

Al contempo, come prefigurano i Trattati e lo stesso regolamento Dublino III, nell’interpretare e applicare tale strumento, gli Stati membri devono rispettare gli obblighi sanciti dalla Convenzione di Ginevra e dagli altri strumenti posti a tutela dei diritti umani, in primo luogo ottemperando al principio c.d. di non refoulement. Ciò determina, quindi, una coesistenza in capo allo stesso strumento di obiettivi e preoccupazioni non sempre pienamente conciliabili che necessitano volta a volta di essere coordinati.

La tensione tra tale duplicità di obiettivi si è manifestata in tutta evidenza nel corso del biennio 2015- 2016, quando l’UE è divenuta meta di oltre un milione di persone in cerca di protezione internazionale. Gli arrivi si sono concentrati soprattutto in alcuni Stati dell’Unione, i più esposti geograficamente, i quali essendo vincolati al sistema Dublino avrebbero dovuto identificare gran parte delle persone sbarcate, in assenza di altri criteri di collegamento rispetto a quello del primo ingresso (art 13), accoglierle ed esaminarne la domanda, ed infine eventualmente rimpatriarle. In pratica però gli Stati di frontiera si sono ritrovati esposti ad oneri non sostenibili e conseguentemente hanno consentito e talvolta “facilitato” il percorso dei richiedenti verso altri Stati membri. Così ha fatto la Croazia nel caso di specie. Gli Stati di destinazione hanno reagito reintroducendo i controlli alle frontiere interne, persino minacciando di erigere muri volti a impedire l’attraversamento, mettendo in discussione il mantenimento dello spazio Schengen. La crisi ha rinforzato le critiche e i dubbi sul funzionamento del sistema Dublino, specie con riguardo all’obiettivo di conseguire un’equa ripartizione dei richiedenti sul territorio dell’Unione. A tali criticità hanno cercato di fornire una prima, temporanea, risposta le due decisioni (contestate, in particolare, dagli Stati membri del gruppo di Visegrad ed impugnate davanti alla Corte di giustizia, con due ricorsi per annullamento di cui si attende l’esito entro l’anno) adottate nel settembre 2015. Esse hanno introdotto un meccanismo di ricollocamento temporaneo che, se da un lato deroga al normale funzionamento del sistema Dublino, dall’altro lato ne riconferma le fondamenta, affiancando ad esso il cosiddetto “approccio hotspot” e insistendo particolarmente sugli oneri di identificazione di tutti i soggetti sbarcati. Nel caso che qui interessa, tali profili sono utilizzati dall’Avvocato generale per prospettare soluzioni nuove, in particolare per ciò che concerne l’interpretazione e l’applicazione dei criteri salienti del regolamento Dublino III in un contesto di crisi.

3. Per quanto concerne la prima questione, e cioè se l’interpretazione del regolamento Dublino III debba essere condotta alla luce degli altri strumenti che compongono lo spazio di libertà sicurezza e giustizia e in particolare se i criteri di cui agli articoli 12, 13, 14 debbano essere interpretati in conformità alla c.d direttiva rimpatri e al Codice frontiere Schengen, l’Avvocato generale è del parere che il regolamento Dublino dovrebbe essere interpretato innanzitutto alla luce della lettera, degli scopi, e del contesto del regolamento stesso, mentre gli altri strumenti andrebbero soltanto presi in considerazione al fine di assicurare la “coerenza necessaria tra le politiche fra le varie politiche di cui al capo 2, titolo V, del TFUE”. Tale conclusione sarebbe confermata dall’assenza di un rinvio degli articoli citati da parte del regolamento Dublino e soprattutto, dalla diversa base giuridica su cui i suddetti strumenti si fondano, nei rispettivi campi di applicazione non pienamente sovrapponibili.

L’Avvocato generale riflette, quindi, sulla possibilità di individuare uno Stato competente sulla base dei criteri fissati dal regolamento, secondo un’interpretazione condotta alla luce della lettera, delle finalità e del contesto. Nel caso di specie, i criteri che in astratto potrebbero determinare una competenza sono quelli di cui agli articoli 12, 13, 14. La loro applicazione si scontra, tuttavia, con le particolarità delle vicende concrete, che nell’opinione dell’Avvocato generale fanno propendere per l’inapplicabilità di ciascuno di essi. Non è applicabile l’art. 12 in quanto l’aver lasciato passare i richiedenti attraverso la frontiera non comporta l’aver concesso un visto, il che richiede invece l’adempimento di procedure particolari. Non risulterebbe del pari applicabile l’art. 14 riguardante l’ingresso con esenzione da visto, le cui ipotesi sono specificamente indicate e la cui applicazione necessiterebbe un esame individuale. Soprattutto, non parrebbe applicabile il criterio residuale dello Stato di primo ingresso di cui all’art. 13 previsto per il caso di un richiedente che abbia varcato illegalmente la frontiera. La questione ruota infatti attorno al significato di “ingresso illegale”. Per quanto l’ingresso delle famiglie Jafari e di AS non abbia rispettato le formalità previste per l’ingresso legale, le circostanze eccezionali e l’atteggiamento delle autorità croate, che hanno favorito il trasferimento verso gli altri Stati membri non possono secondo l’avvocato condurre a sostenerne l’illegalità nel senso “consueto” di una persona che “mediante sotterfugi” si sottragga all’applicazione del regolamento. Per di più, l’aver consentito il passaggio dei richiedenti apparirebbe conforme alle prescrizioni della Convenzione di Ginevra la quale impone di non penalizzare i richiedenti per il solo ingresso irregolare.   Ne consegue che, nei due casi, nessuno dei criteri gerarchici del regolamento sarebbe applicabile. Considerare l’ingresso di tali persone, agevolato nei fatti, come illegale avrebbe inoltre effetti negativi sul sistema di asilo degli Stati frontiera i quali si troverebbero a gestire, in una condizione di crisi, numeri di gran lunga superiori alle loro capacità. Ciò però non dovrebbe comportare, osserva Sharpston, la fine del regolamento Dublino. Piuttosto dovrebbe farsi applicazione dell’art. 3,2 del regolamento medesimo, il quale dispone che «quando lo Stato membro competente non può essere designato sulla base dei criteri enumerati nel presente regolamento, è competente il primo Stato membro nel quale la domanda di protezione internazionale è stata presentata» o  dell’art 17 dello stesso. Tale soluzione sarebbe secondo Sharpston l’unica in grado di consentire in condizioni di affluenza eccezionale una naturale redistribuzione dei richiedenti sul territorio dell’Unione in conformità all’art. 80 del TFUE.

4. Le soluzioni proposte dall’avvocato generale Sharpston si presentano pertanto innovative e potenzialmente dirompenti. In situazioni di affluenza fuori dall’ordinario, come quella sperimentata tra settembre 2015 e marzo 2016, l’ago della bilancia dovrebbe spostarsi dall’applicazione del criterio del primo ingresso a quello del primo Stato ove la domanda è presentata, rendendo in tal modo gli oneri sugli Stati geograficamente più esposti più gestibili. Le soluzioni offerte, inoltre, hanno il merito di cercare di riorientare il sistema in una direzione che dà al richiedente maggiori facoltà di scelta e, in controtendenza rispetto a quanto fin qui realizzato, appare ridurre la restrizione alla libertà di movimento dei richiedenti. Come già il parere dell’Avvocato generale Mengozzi, le conclusioni dell’avvocato Sharpston interpellano l’Unione sulla necessità di (ri)orientare gli strumenti a disposizione in senso più francamente umanitario.  Alla Corte ora la parola.

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