Le correzioni al calcolo della risorsa PNL e la reazione britannica: riflessioni sul sistema delle risorse proprie


Le correzioni al calcolo della risorsa PNL

Il 17 ottobre 2014 la Commissione europea ha comunicato agli Stati membri le rettifiche preliminari alle quote che questi sono tenuti a versare all’Unione europea, in particolare a titolo di “risorsa PNL”, ovvero di percentuale sul prodotto nazionale lordo. Secondo quanto stabilito dall’art. 10 del recente Regolamento del Consiglio n. 609/14 (che non modifica, sul punto, quanto già previsto dal precedente Regolamento n. 1150/00), infatti, ogni anno la Commissione e i rappresentanti degli Stati membri si incontrano in un primo momento e si accordano sulle stime per il prodotto nazionale lordo di quell’anno: una volta ricevuti gli effettivi dati sul prodotto nazionale lordo, la Commissione calcola le quote dovute da ciascun Paese per il finanziamento dell’Unione europea e, se i dati si discostano dalle cifre stimate, comunica i necessari aggiustamenti e/o modifiche, che possono riguardare anche anni precedenti a quello in questione. Mai come quest’anno, tuttavia, tale ricalcolo ha suscitato clamore mediatico, fino a spingere il commissario per il budget e la pianificazione finanziaria Jacek Dominik, seppur in scadenza di mandato, ad indire un’apposita conferenza stampa, circostanza, a suo stesso dire, piuttosto insolita, per una procedura standard e derivante dalla normale applicazione delle norme.

La maggiore attenzione data alla comunicazione di quest’anno deriva dalle somme particolarmente elevate richieste ad alcuni Stati membri a titolo di aggiustamento. In particolare i Paesi cui sono state domandate quote consistenti sono Regno Unito, Paesi Bassi ed Italia (rispettivamente, 2,1 miliardi, 640 milioni e 340 milioni di euro secondo i calcoli preliminari e quindi passibili di modifiche). L’ingente entità di tali aggiustamenti deriva dal fatto che essi non si riferiscono esclusivamente al prodotto nazionale lordo calcolato per il 2014, ma comprendono un periodo di tempo che, per la maggioranza degli Stati membri va fino al 2002 ed arriva fino al 1995 per il Regno Unito. Tali rettifiche non derivano da una nuova scoperta di dati erronei da parte della Commissione, ma dalla volontà di risolvere una serie di questioni pendenti sui dati comunicati dagli uffici statistici degli Stati membri ed accumulatisi negli anni. Non sono invece incluse, come erroneamente affermato inizialmente, le correzioni derivanti dall’applicazione delle nuove regole per il calcolo del prodotto nazionale lordo, denominate SEC 2010. Esse infatti verranno applicate solo quando entrerà in vigore l’ultima decisione sulle risorse proprie che, ex art. 311, par. 3, TFUE, deve ancora ricevere l’approvazione di tutti gli Stati membri conformemente alle rispettive procedure costituzionali.

La questione britannica

La reazione del Regno Unito a questo ricalcolo delle somme da versare “a Bruxelles”, tuttavia, è stata particolarmente veemente. Il premier britannico David Cameron ha affermato che non pagherà tale somma all’Unione europea; come è facile intuire, la questione si inserisce nel più ampio quadro delle tensioni euro-britanniche attualmente in corso, che il caso in esame ha contribuito ad inasprire ulteriormente. È tuttavia doveroso ricordare che tali somme non hanno come destinazione finale le casse UE: esse verranno ridistribuite agli Stati membri che per gli anni passati hanno pagato un contributo troppo elevato rispetto al loro prodotto nazionale lordo.

Come si è detto, i contributi aggiuntivi richiesti derivano dalla regolarizzazione di situazioni pendenti sul metodo di calcolo accumulatesi negli anni, che gli Stati membri, in collaborazione con Eurostat, si sono impegnati a risolvere. Una volta risolte le questioni sugli anni pregressi, gli aggiustamenti, secondo la Commissione, torneranno ad interessare somme notevolmente inferiori. Gli Stati membri che oggi si vedono chiamati a versare un contributo aggiuntivo, quindi, lo sono in quanto essi, per gli anni precedenti, avevano comunicato un prodotto nazionale lordo non calcolato correttamente. Questi aggiustamenti, almeno a detta della Commissione, derivano da un procedimento puramente tecnico, che non lascia alcuno spazio a discrezionalità, tant’è che gli Stati membri hanno previsto che essi possano essere direttamente attuati dalla Commissione, senza bisogno di una proposta che venga approvata né dal Consiglio né dal Parlamento europeo. Solo una volta avuta la comunicazione definitiva degli aggiustamenti, gli Stati membri potranno verificare se i calcoli sono stati correttamente effettuati e quindi se le somme definite siano effettivamente dovute.

Dovrebbe trattarsi, quindi, di un procedimento tecnico, la cui applicazione non dovrebbe dare adito a polemiche, avendo essi già trovato accordo sulla procedura per l’applicazione di queste norme.

Vista la reazione di Londra, per venire incontro al Regno Unito e agli altri Paesi chiamati a versare somme particolarmente elevate, la Commissione ha presentato una proposta per dilazionare il pagamento fino a settembre 2015 ed in generale per dare maggiore flessibilità quando le somme derivanti dagli aggiustamenti superino una certa soglia. In ogni caso, se tale proposta verrà approvata, il malcontento potrebbe spostarsi sugli Stati che devono ricevere tali somme, in quanto questi contavano di riceverle prima del 2015 per poterle utilizzare nel calcolo del loro deficit di bilancio, mai come ora oggetto di limiti stringenti, peraltro sempre di origine “comunitaria”.

I limiti dell’attuale sistema delle risorse proprie

I contrasti sulla questione contingente sono sintomatici di problemi ben più ampi, che svelano tutti i limiti dell’attuale sistema di finanziamento dell’Unione europea. L’art. 311 del TFUE infatti stabilisce che “il bilancio, fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie”. L’obiettivo originario del sistema, come noto, si rinviene nella volontà di dare all’Unione autonomia finanziaria, ovvero di renderla finanziariamente indipendente dagli Stati membri.

Questi ultimi sono obbligati giuridicamente a trasferire i fondi dovuti alle casse UE; oltre al già menzionato art. 311 TFUE, rilevano ai nostri fini il generale principio di leale collaborazione ex art. 4 par. 3 TUE e il corpus di decisioni in materia di risorse proprie adottate dal Consiglio (ad oggi sette, essendo l’ottava ancora in corso di approvazione da parte dei singoli Stati membri conformemente alle rispettive procedure costituzionali – la procedura prevista dall’art. 311 TFUE, infatti, è particolarmente gravosa, prevedendo altresì l’unanimità in seno al Consiglio).

Formalmente le risorse dell’Unione europea sono ad oggi costituite essenzialmente dai prelievi agricoli e dai dazi doganali, le cosiddette risorse proprie tradizionali, nonché dalla “risorsa Iva” (di cui subito si dirà) e dalla risorsa PNL. Tuttavia le risorse proprie tradizionali sono, per la dottrina maggioritaria, le uniche effettive “risorse proprie” dell’UE, nel senso più letterale del termine. Questo perché la risorsa Iva si risolve in un contributo basato su un calcolo statistico, che non ha alcun vero legame con quanto effettivamente pagato dal cittadino europeo e che si basa sostanzialmente su dati forniti dagli stessi Stati membri. Lo stesso vale, come già visto, per il contributo PNL. Entrambe le ultime due risorse, dunque, si risolvono in quote trasferite dai bilanci degli Stati membri alle casse dell’Unione, senza alcun legame effettivo con quanto riscosso dallo Stato membro presso il contribuente.

Occorre, inoltre, tenere presente che nel procedimento di versamento di tali risorse, non sembrerebbe trovare spazio alcun margine di discrezionalità degli Stati membri sulla scelta di versare o meno le somme così calcolate all’Unione europea. Tuttavia, in realtà, avviene che il versamento di questi contributi è normalmente sottoposto all’approvazione dei parlamenti nazionali. Da una prospettiva nazionale si tratta quindi di somme che entrano nei bilanci nazionali come attivi e ne escono come spese, e che, pertanto, sono messe in competizione con altre voci di spesa interne. Ciò cambia totalmente la percezione degli Stati membri e dei rispettivi cittadini su come funzioni il meccanismo di finanziamento dell’Unione europea. Ciascuno Stato infatti tenta di calcolare il proprio contributo netto all’UE, ovvero la differenza tra quanto versa all’Unione e quanto ne riceve in termini di sussidi, secondo un principio di “juste retour” di cui il Regno Unito per primo ha fatto bandiera.

Questa situazione è tanto più allarmante, o almeno dovrebbe esserlo, se si pensa che nel 2013 le risorse proprie tradizionali costituivano il 10,3 % delle risorse proprie, mentre le risorse Iva e PNL combinate ne rappresentavano l’83,3 % (v. qui, pag. 55 par.2.2).

Stante il fine dichiarato di garantire autonomia finanziaria all’Unione,un peso così preponderate affidato a risorse soggette alla discrezionalità dei parlamenti nazionali lascia piuttosto perplessi circa l’effettiva capacità del sistema a raggiungere l’obiettivo a cui sarebbe preposto.

Anche l’ultima decisione relativa alle risorse proprie dell’Unione europea, adottata dal Consiglio il 26 maggio 2014 e ancora non approvata da tutti gli Stati membri, non apporta grandi modifiche alla situazione attuale. Rimangono infatti i meccanismi correttivi per i maggiori “contribuenti netti”, (Regno Unito, Germania, Austria, Paesi Bassi, Svezia e Danimarca) e, almeno per il momento, non si prevedono nuove o diverse forme di risorse proprie. È previsto, però, che venga formato un gruppo di lavoro che dovrà occuparsi di elaborare proposte per la riforma del sistema delle risorse proprie: pare intravedersi, quindi, la volontà di apportare delle modifiche ad un sistema che non raggiunge pienamente l’obiettivo originario.

La necessità di ripensare il sistema

La vicenda britannica mostra chiaramente i difetti del sistema di finanziamento dell’Unione europea e le difficoltà delle istituzioni e degli Stati membri nel conciliare lo spirito dei Trattati con i singoli interessi nazionali. Da un lato, l’elevato ammontare delle somme richieste ad alcuni Stati ha reso ragionevole la concessione di un lasso di tempo maggiore per la riscossione. È infatti il Parlamento europeo che al momento sembra bloccare tale proposta, per poterla utilizzare come leva nelle negoziazioni per il budget 2015. Una volta trovato accordo su quest’ultimo, non dovrebbero più porsi ostacoli alla concessione di un lasso di tempo maggiore per il pagamento. Le norme attualmente in vigore, tuttavia, non contemplerebbero tale possibilità, prevedendo piuttosto che il pagamento sia da effettuarsi integralmente e collettivamente entro il primo giorno lavorativo di dicembre (art. 10 reg. 609/14). Come evidente in questa occasione la scadenza non è stata rispettata. Se dovesse essere dunque concessa la dilazione già menzionata, alcuni Stati membri saranno chiamati a versare il proprio contributo prima di altri, creando una situazione chiaramente iniqua.

La questione degli aggiustamenti alle quote di risorsa PNL in ogni caso ha fatto emergere problemi che richiedono l’intervento delle istituzioni europee e l’impegno degli Stati membri per trovarvi soluzione.

In questo momento la semplificazione del sistema di finanziamento dell’Unione europea e il suo avvicinamento all’obiettivo originario dovrebbero rappresentare una priorità. Tuttavia, sotto questo aspetto è necessaria una volontà politica che non sembra possa concretizzarsi in tempi brevi, anche alla luce della gravosità della procedura prevista dall’art. 311 TFUE.

La Commissione è ben consapevole della necessità di riforma e delle difficoltà che essa comporta ed ha in effetti presentato le sue proposte in materia, contenenti tra l’altro quella per una nuova risorsa Iva, con un effettivo legame con il contribuente e fortemente semplificata, nonché per una tassa sulle transazioni finanziarie come nuova risorsa propria UE. Quest’ultima è inoltre oggetto di una procedura di cooperazione rafforzata, autorizzata con Decisione del Consiglio 2013/52/UE, a cui il Regno Unito si è opposto presentando un ricorso respinto dalla Corte di Giustizia con sentenza del 30 aprile 2014 nella causa C-209/13. Sembra quindi difficile che su tale proposta si possa raggiungere l’unanimità. In ogni caso, si prevede che tali risorse rimangano accompagnate dalla risorsa PNL quale la conosciamo oggi, sebbene ne verrebbe ridotta l’importanza. Considerata la situazione, ci si può quindi chiedere se un tale quadro normativo renda effettivamente possibile raggiungere l’obiettivo di autonomia finanziaria immaginato alle origini del sistema.

L’indipendenza finanziaria dell’Unione dagli Stati membri sembra oggi più che mai temuta da questi ultimi; una situazione che si pone sempre più in contraddizione con l’incremento, per quanto tormentato, della coesione politica in seno all’Unione europea e dal connesso aumento dei settori oggetto di integrazione per fronteggiare l’attuale periodo di crisi. La mancanza di un’autonomia finanziaria, infatti, fa temere per l’indipendenza politica dell’Unione, che potrebbe facilmente cadere preda di compromessi e ricatti da parte degli Stati membri. L’attuale questione britannica pare proprio esserne la dimostrazione. A prescindere dalla soluzione del caso concreto, l’auspicio non può che essere quello di arrivare ad una vera e profonda riforma del sistema delle risorse proprie.

Mara Galvani

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