La situazione alla frontiera Greco-Turca e la (continua mancata) reazione dell’Unione europea


Introduzione

Lo scorso 27 febbraio, il presidente turco Erdoğan ha annunciato che non avrebbe più impedito ai profughi presenti sul territorio anatolico di raggiungere l’Europa, ordinando alla polizia di frontiera di non intervenire. Conseguentemente, migliaia di persone si sono dirette verso la Grecia, rimanendo però bloccate al confine lungo il fiume Evros, soprattutto nella provincia di Edrirne, dal momento che la frontiera non era in realtà aperta. La cifra delle persone assembratesi al confine greco-turco non è concordante tra le fonti: è stato ipotizzato un numero tra le 10.000 e le 20.000 persone, mentre le cifre divulgate dal ministero degli Interni turco sarebbero di oltre 130.000 persone e di circa 30.000 secondo le autorità greche.

1. Le ragioni della Turchia

La posizione del governo turco è apparsa, in particolare alle istituzioni europee, come uno strumento di pressione politica. Sarebbe stato, soprattutto, il deteriorarsi della sua posizione sul fronte siriano, e l’intenzione di convincere l’Unione europea a prestarvi supporto, a determinare la decisione, peraltro già da tempo paventata, di infrangere l’ “accordo” del 2016 per la gestione dei flussi migratori alle porte dell’Europa.

Il Presidente turco ha, infatti, addotto a sostegno delle sue ragioni il mancato rispetto, da parte dell’UE, della controversa dichiarazione del 2016, già oggetto di esame da parte della Corte di giustizia, che con una discutibile pronuncia ne escluse la natura di atto dell’Unione, suscitando ampio ed acceso dibattito in dottrina (Chetail, Peers, Cannizzaro, Danisi, Mandal). Con tale “accordo”, la UE si era impegnata a corrispondere, in due tranches, sei miliardi di euro alla Turchia affinché fermasse e prendesse in carico i migranti diretti verso l’Europa. In particolare, si prevedeva che i richiedenti asilo arrivati irregolarmente in suolo greco dopo il 20 marzo 2016, le cui domande fossero considerate infondate o inammissibili, fossero rimpatriati in Turchia e che, per ogni profugo siriano preso in carico dalla Turchia, uno sarebbe stato reinsediato all’interno dell’Unione Europea. Inoltre, i Paesi europei si impegnavano a rafforzare la posizione della Turchia rispetto all’Europa, modernizzando l’unione doganale, avanzando l’iter per la sua adesione all’UE e concedendo la liberalizzazione dei visti per i cittadini turchi. Processi, tuttavia, attualmente in fase di stallo.

Per quanto attiene al programma di reinsediamento, dal 2016, secondo le stime della Commissione, solamente 2,735 migranti sono stati rinviati dalla Grecia alla Turchia sotto l’egida dell’accordo, mentre le isole greche si sono popolate di decine di migliaia di rifugiati e richiedenti asilo, sovraffollando in modo intollerabile i campi.

2. La sospensione del diritto di asilo in Grecia

 Come reazione al temuto esodo dalla Turchia, il 2 marzo il Consiglio greco per gli Affari Esteri e la Difesa ha adottato un Decreto Legislativo Emergenziale, con cui ha sospeso per un mese l’accettazione delle domande di asilo per tutte le persone facenti ingresso nel paese illegalmente, e la loro immediata espulsione, senza registrazione, verso i rispettivi paesi di origine o transito. La sospensione di tutti i servizi amministrativi del “Servizio Asilo Greco” è poi stata estesa fino al 15 maggio nell’ambito delle misure di contenimento dell’epidemia da coronavirus.

Il primo ministro Kyriakos Mītsotakīs ha giustificato la decisione ricorrendo all’articolo 78(3) Tfue, ai sensi del quale: “Qualora uno o più Stati membri debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare misure temporanee a beneficio dello Stato membro o degli Stati membri interessati. Esso delibera previa consultazione del Parlamento europeo”. Come emerge dalla lettera della norma, tale meccanismo emergenziale presuppone sempre una decisione del Consiglio, su proposta della Commissione, e non legittima quindi l’adozione unilaterale di misure da parte dei governi degli Stati membri. Ne consegue che la sospensione del diritto di chiedere asilo operata dal governo greco non è giustificabile sulla base del diritto primario dell’Unione, con il quale, anzi, confligge.

Né altre norme di diritto UE potrebbero giustificare il provvedimento greco. In particolare, l’articolo 6(5) della Direttiva 2013/32/UE, c.d. direttiva  procedure, autorizza l’estensione dei termini procedurali in caso di arrivi di massa, senza però consentire in alcun modo una deroga al diritto di asilo.

La decisione si pone, altresì, in evidente contrasto con il principio di non-refoulement, cosi come previsto dal diritto internazionale e dal diritto dell’Unione europea, che vieta agli Stati di respingere i richiedenti asilo verso i confini di territori in cui la vita o la libertà sarebbero minacciate o ovvero sarebbero esposti al rischio di trattamenti inumani o degradanti. Come affermato anche dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea, tale principio è assoluto e inderogabile, evidentemente anche in situazioni emergenziali di straordinario afflusso migratorio. L’inderogabilità del principio di non-refoulement è stata confermata anche nell’ambito della temporanea restrizione dei viaggi non-essenziali verso l’UE a motivo della COVID-19. Nelle sue ‘linee guida sull’attuazione delle disposizioni dell’UE nel settore delle procedure di asilo e di rimpatrio e sul reinsediamento’ in risposta alla pandemia, la Commissione ha infatti ribadito che “l’esenzione dalla restrizione temporanea dei viaggi non-essenziali verso l’UE si estende alle persone che necessitano di protezione internazionale o che devono essere ammesse nel territorio degli Stati membri per altri motivi umanitari”, e che qualsiasi restrizione nel settore dell’asilo, finalizzata a contenere la diffusione della Covid-19, deve comunque essere proporzionata e informata al rispetto del principio di non-refoulement e degli obblighi derivanti dal diritto internazionale.

Un’altra norma rilevante per vagliare la legittimità del Decreto emergenziale greco è l’articolo 33(2) della suddetta direttiva procedure, che consente agli Stati di non esaminare le domande di protezione internazionale qualora, inter alia, un paese extra UE sia considerato ‘paese terzo sicuro’ per il richiedente, ai sensi dell’articolo 38 della Direttiva. Tuttavia, la Turchia non appare rispondere ai requisiti per considerarla ‘paese terzo sicuro’ sotto diversi profili. L’ articolo 38 della direttiva procedure subordina, infatti, tale qualifica all’accertamento che: non sussistano minacce alla vita e libertà del richiedente per ragioni di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o appartenenza a un determinato gruppo sociale; non sussista il rischio di danno grave definito nella direttiva 2011/95/UE; sia rispettato il principio di non-refoulement conformemente alla Convenzione di Ginevra; sia osservato il divieto di allontanamento in violazione del diritto a non subire torture né trattamenti crudeli, disumani o degradanti, sancito dal diritto internazionale; esista la possibilità di chiedere lo status di rifugiato e, per chi è riconosciuto come rifugiato, ottenere protezione in conformità della Convenzione di Ginevra. Al comma secondo sono poi previste una serie di garanzie procedurali, tra cui la necessità di un’analisi caso per caso della sicurezza del paese e la possibilità di impugnare l’applicazione del concetto di ‘paese terzo sicuro’. L’articolo 46 della direttiva garantisce, poi, il diritto a un ricorso effettivo anche contro le decisioni di inammissibilità della domanda ai sensi dell’articolo 33(2).

Numerose perplessità sono state espresse circa il rispetto di tali criteri da parte della Turchia (Peers e Roman). Innanzitutto, pur avendo ratificato la Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato e il relativo Protocollo, ha mantenuto la limitazione geografica che ne restringe il beneficio ai soli rifugiati europei. I profughi – non europei – arrivati in Grecia durante l’esodo di inizio marzo non avrebbero, quindi, la possibilità di ottenere protezione una volta riportati in Turchia. In particolare, è stato più volte notato come le tre diverse forme di protezione internazionale previste dall’ordinamento turco (Stato di rifugiato condizionale, protezione sussidiaria e protezione temporanea per i Siriani) offrano diritti minori rispetto a quelli connessi allo status di rifugiato della Convenzione di Ginevra. In secondo luogo, come riportano diverse fonti internazionali qualificate il rispetto del principio di non-refoulement non è sempre assicurato in Turchia, anche nei confronti dei profughi provenienti dalla Siria. Inoltre, i documentati episodi di detenzione arbitraria e maltrattamenti nei confronti dei richiedenti asilo, e il conflitto interno con i Curdi, pongono significativi rischi di danno grave così come definito nella direttiva 2011/95/UE in caso di respingimento. Insomma la normativa in materia di asilo e gli standard di protezione dei diritti umani in Turchia presentano diversi profili di incompatibilità con la succitata nozione di ‘paese terzo sicuro’, ponendo il Decreto emergenziale greco in contrasto, anche sotto questo aspetto, con il diritto dell’Unione europea.

Alle violazioni ‘tecniche’ del diritto di asilo sopra menzionate si sommano quelle dei diritti umani dei migranti realizzate dalle autorità greche per impedirne l’ingresso. Diverse fontihanno inoltre riportato detenzioni in centri formali od informali, aggressioni, furti e abusi nei confronti dei migranti, prima del loro respingimento in Turchia. I respingimenti via mare da parte della guardia costiera greca si sarebbero in particolare accompagnati ad attacchi, atti di sabotaggio e rifiuto di prestare soccorso alle imbarcazioni dei migranti. Dopo settimane di accuse reciproche da parte dei governi frontalieri, il 12 maggio più di cento europarlamentari hanno indirizzato una lettera alla Commissione europea chiedendo che investighi le allegazioni relative all’utilizzo di proiettili veri da parte delle guardie di frontiera greche contro i migranti presenti al confine.

Questi eventi si inseriscono, peraltro, in un contesto di lesione dei diritti umani già molto grave. Sulle isole greche si trovano infatti 37,500 rifugiati e richiedenti asilo, ospitati perlopiù nei Centri di ricezione e identificazione. L’UNHCR e le organizzazioni non governative hanno più volte fatto presente come la situazione nei campi grechi, la cui popolazione supera di circa cinque volte la loro capienza massima, sia assolutamente incompatibile con gli standard internazionali. Né le recenti evoluzioni della normativa greca in materia di asilo accenna a migliorare lo status di rifugiati e richiedenti asilo in Grecia. Un recente emendamento all’ “International Protection Act” ha ridotto da sei mesi a trenta giorni il periodo di permanenza nelle strutture di accoglienza per i rifugiati dopo l’accoglimento della domanda. Su questa base il governo greco ha disposto l’uscita dal sistema di accoglienza di 9,000 rifugiati a partire dal 1 Giugno, con 11,000 ulteriori esclusioni a seguire nei prossimi mesi. Un ulteriore emendamento, proposto il 10 Aprile, estenderebbe poi i criteri per ritenere una richiesta manifestamente infondata e legittimerebbe un più ampio ricorso alla detenzione.

3. La (mancata) reazione dell’Unione europea

A fronte delle succitate criticità e violazioni del diritto di asilo (che è anche un diritto fondamentale ai sensi dell’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), l’Unione europea è rimasta silente, di fatto legittimando la decisione greca, senza prendere alcuna misura capace di affrontare il problema in modo strutturale.

All’indomani della decisione di sospendere la presentazione delle domande di asilo, i rappresentati delle istituzioni europee si sono recati in Grecia. La presidente della Commissione ha in questa occasione chiarito come la priorità dell’UE sia mantenere l’ordine alla frontiera esterna della Grecia e dell’Europa, ringraziando il paese per fare da ‘scudo’ all’Unione e impegnandosi a prestarvi il supporto necessario ad arginare l’emergenza.  Il 4 marzo, a seguito della riunione straordinaria del Consiglio ‘Giustizia e Affari Interni’, la Commissione ha quindi annunciato un Piano di azione per concretizzare tale supporto. Il piano prevede l’intervento rinforzato di Frontex per la gestione del confine e il rimpatrio dei migranti senza titolo di soggiorno, e il versamento di 700 milioni di euro al governo greco per la gestione delle frontiere e dei flussi. Contestualmente, la Commissione ha dichiarato di stare lavorando a una proposta per un nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo, che risolva i problemi strutturali sottostanti all’emergenza. La commissaria agli Affari Interni Ylva Johansson, pur non condannando l’illegalità della sospensione delle procedure, ha comunque fatto presente che il diritto di chiedere asilo non può essere sospeso in quanto previsto dai trattati e dal diritto internazionale.

Il 6 luglio si è tenuto uno scambio di opinioni tra i membri della Commissione LIBE, la Commissaria agli affari interni Ylva Johansson, i ministri greci e il Direttore esecutivo di Frontex circa la situazione alla frontiera greco-turca e il contestuale rispetto dei diritti fondamentali. In quest’occasione, la Commissaria agli affari interni, pur suggerendo la necessità di creare un meccanismo di controllo dei respingimenti per assicurare il rispetto del diritto UE e dei diritti fondamentali da parte degli Stati Membri ai confini esterni dell’Unione, ha negato il potere di controllo della Commissione nell’attuazione del codice frontiere Schengen, escludendone la responsabilità nell’indagare eventuali abusi delle forze dell’ordine dei singoli Stati membri. Pochi giorni dopo  la Presidente della Commissione ha a sua volta evitato di prendere una posizione decisa rispetto alle documentate violazione dei diritti umani, accettando le dichiarazioni delle autorità greche che hanno ripetutamente negato la responsabilità delle forze dell’ordine greche per tali incidenti.

Neppure sono state assunte posizioni chiare circa il futuro delle relazioni con la Turchia. L’Alto Rappresentante Joseph Borrell, cui è stato affidato il compito di confrontarsi con il Ministro degli esteri turco sull’accordo del 2016 per individuarne limiti e aspetti controversi, ha ribadito la necessità di mantenere un accordo con la Turchia, sottolineando come l’accordo esistente risponda al mutuo interesse delle parti. Quello che è impossibile ignorare è che l’inazione dell’Unione europea di fronte alle menzionate allegazioni rischia di creare un precedente per la sospensione, da parte dei singoli Stati, di una garanzia fondamentale come il divieto di non-refoulement, il che risulta incompatibile con il rispetto dello stato di diritto, su cui pure l’Unione si fonda.

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