La recente elezione di Juncker e i risvolti pratici e politici sottesi alla “nuova” procedura di nomina della Commissione


 

Secondo alcuni l’elezione di Jean-Claude Juncker al ruolo di Presidente della Commissione ha rappresentato uno spartiacque, quanto meno a livello istituzionale, nella storia delle elezioni europee, poiché rappresenta la prima trasposizione sul piano pratico-politico del meccanismo di elezione dell’istituzione europea, quale modificato dal Trattato di Lisbona e oggi disciplinato dall’art. 17, par. 7, TUE.

Nomina. La procedura di nomina della Commissione ha subìto nel tempo rilevanti cambiamenti. Originariamente i suoi componenti erano nominati unicamente dai governi degli Stati membri di comune accordo, al di fuori di ogni procedura “comunitaria”; successivamente, dietro pressioni del Parlamento europeo (nel prosieguo: PE), era intervenuto nella prassi – avallata dalla Dichiarazione del Consiglio europeo di Stoccarda del 1983 e consacrata nel regolamento interno del PE – il voto di fiducia da parte di quest’ultimo, previa discussione del programma quinquennale di operato della nuova Commissione.

Il Trattato di Maastricht – pur non incidendo sulla discrezionalità degli Stati membri circa la designazione del proprio commissario – ha ufficializzato e rinforzato il ruolo del PE nella procedura di nomina, conferendo maggior efficacia e consistenza al controllo politico che tale istituzione era chiamata a svolgere nei confronti della Commissione.

In seguito, anche il Trattato di Amsterdam ha introdotto modifiche nella procedura di nomina. La novità era rappresentata dal fatto che il controllo politico svolto dal PE risultava ulteriormente rafforzato da un meccanismo di “doppia investitura”: il PE era, infatti, chiamato ad approvare la designazione del Presidente della Commissione fatta di comune accordo dai governi degli Stati membri, non limitandosi più semplicemente ad esprimere un mero parere preventivo in merito; la scelta degli altri commissari era effettuata, quindi, dai governi nazionali di comune accordo con il Presidente designato; la Commissione così composta era infine soggetta collettivamente a un voto di approvazione da parte del PE, previa audizione dei singoli componenti.

Oggi, a seguito delle novità introdotte dal Trattato di Lisbona, l’art. 17, par. 7, TUE – che sostituisce l’art. 214 TCE – prevede una procedura più articolata rispetto al passato, scandita in varie fasi.

Essa si apre con la proposta del Consiglio europeo (che delibera a maggioranza qualificata) al PE del candidato alla carica di Presidente della Commissione, «tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo e dopo aver effettuato le consultazioni appropriate». Quest’ultima precisazione invita i, o più propriamente impone ai, capi di Stato e di governo seduti in seno al Consiglio europeo di prendere in debita considerazione i risultati elettorali e introduce un nuovo elemento di valutazione d’ordine politico nella designazione del candidato Presidente, che deve rispecchiare la maggioranza politica formatasi in seno al PE a seguito delle elezioni. In sostanza, per la prima volta dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, i cittadini dell’Unione europea – in applicazione del principio di democrazia rappresentativa di cui all’art. 10 TUE – partecipano, seppur indirettamente, alla nomina del candidato alla Presidenza della Commissione. Tale«candidato è [quindi] eletto dal Parlamento a maggioranza dei membri che lo compongono» (ossia con almeno 376 voti su 751) e non più a maggioranza dei voti espressi. Se il candidato non ottiene la maggioranza dei voti favorevoli in Parlamento, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata, propone entro un mese un nuovo candidato, che deve essere eletto secondo la stessa procedura.

Successivamente il Consiglio, di comune accordo con il Presidente eletto, adotta l’elenco delle altre personalità che propone di nominare quali membri della Commissione. Tali personalità sono selezionate sulla base di proposte degli Stati membri, avuto riguardo «alla loro competenza generale e al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza» – come disposto dall’art. 17, par. 3, secondo comma, TUE – (non rilevando l’ulteriore criterio della rotazione di cui al par. 5 della disposizione, a seguito della decisione del Consiglio europeo del 22 maggio 2013, n. 2013/272/UE con la quale, per venire incontro alle richieste avanzate dal governo irlandese “in cambio” della ratifica del Trattato di Lisbona, si è deciso di confermare il criterio dell’equivalenza numerica tra numero dei commissari e numero di Stati membri). I candidati commissari sono quindi invitati a comparire davanti alle varie commissioni parlamentari competenti per materia, coerentemente con le probabili competenze che saranno chiamati ad esercitare, in modo da consentire agli stessi «di fornire al Parlamento tutte le informazioni utili» e rispondere a domande circa il loro programma (art. 118 reg. interno del Parlamento europeo). Qualora, a seguito dell’audizione, la commissione parlamentare competente manifesti contrarietà rispetto al candidato commissario, il Consiglio dovrà modificare la candidatura, affinché sia approvata.

Infine, il Presidente, l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (nominato secondo la procedura di cui all’art 18 TUE) e gli altri membri della Commissione sono soggetti all’approvazione del PE, a seguito della quale la Commissione, così composta, è formalmente nominata dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata.

La lettura stessa dell’art. 17 TUE mette in luce come la procedura di nomina della Commissione sia complessa e a formazione progressiva, completamente basata sul rapporto fiduciario intercorrente tra tale istituzione e il PE, essendo ad esso oggi conferito un ruolo assai incisivo relativamente non solo alla nomina del Presidente, bensì anche a quella di tutti i commissari.

Con riguardo specifico alla nomina del Presidente, è stato evidenziato come questa procedura non possa essere ricondotta né al c.d. “modello Westfalia” (nel quale il potere decisionale è interamente detenuto dagli Stati), né al c.d. “modello Westminster” (che trova applicazione nel Regno Unito ed in base al quale il Primo Ministro britannico deve essere il candidato del partito che ha vinto alla Camera dei Comuni, non residuando in capo al Sovrano altra scelta che prendere atto dei risultati delle elezioni).

Da un lato, il testo del trattato è chiaro sul fatto che non è possibile per i capi di Stato e di governo imporre il candidato da loro scelto su base diplomatica (come, al contrario, accadeva ai tempi del Trattato di Westfalia), senza che il PE approvi formalmente la scelta da questi effettuata.

Dall’altro lato, tuttavia, la lettera del TUE non è altrettanto chiara e non si presta ad un’univoca chiave di lettura nella misura in cui non è espressamente previsto che il nuovo Presidente della Commissione debba essere un candidato alle elezioni europee, né tantomeno che provenga necessariamente dai ranghi del partito vittorioso alle elezioni. Altrimenti detto, fermandoci alla lettera della norma, l’Unione europea non segue il c.d. “modello Westfalia” perché non vi è spazio per una scelta fatta solo dagli Stati membri per le vie diplomatiche, né segue il c.d. “modello Westminster”, (i)perché nessuna norma dell’ordinamento europeo prevede che il futuro Presidente della Commissione debba essere candidato alle elezioni europee; (ii) perché, sul piano strettamente politico, non è possibile svuotare – come invece accade a discapito del monarca britannico – il ruolo svolto dal Consiglio europeo non riconoscendo ad esso alcun potere in fase di negoziati con il PE. Il Consiglio europeo è infatti beneficiario di una duplice legittimazione – degli Stati membri e dei cittadini, evidenziata anche dai trattati (art. 10, par. 2 TUE) -, di cui si deve necessariamente tener conto, dal momento che il motore propulsore dell’intera procedura di nomina è proprio l’accordo congiunto tra quest’ultimo e il PE.

L’impossibilità di ricollegarsi ad un modello piuttosto che un altro lascia aperta la strada a numerose interpretazioni e a difficoltà pratiche.

 

I criteri orientativi nella scelta del candidato Presidente e la trasparenza dei negoziati. Il conflitto di interpretazioni che ha circondato gli avvenimenti politici relativi alla nomina del successore di José Manuel Barroso ha reso attuale e di primaria importanza l’analisi delle modalità secondo le quali si sono svolti (e si svolgeranno, nel futuro) i negoziati tra Consiglio europeo, Consiglio – che adotta, di comune accordo con il Presidente della Commissione, l’elenco delle altre personalità che propone di nominare membri della Commissione – e PE.

In concomitanza degli avvenimenti propedeutici all’elezione di Juncker, in risposta ad un bisogno sempre maggiore di trasparenza e democraticità, si è affermata la necessità che la scelta congiunta di Consiglio europeo e PE si dovesse svolgere (e – per il futuro – debba svolgersi) sulla base di precisi criteri, sia sostanziali – ossia i criteri in base ai quali il Consiglio europeo procede alla scelta del candidato e il Parlamento successivamente lo elegge -, sia procedurali – ossia i criteri della trasparenza e della democraticità durante le trattative tra le due istituzioni e le operazioni di voto.

 

Relativamente al primo punto è stato possibile rilevare che i criteri che sino ad oggi hanno orientato la scelta del Consiglio europeo nella proposta di un candidato Presidente sono stati. 1) l’affiliazione partitica del candidato; 2) il profilo personale del candidato; 3) il Paese di origine del candidato; 4) l’impatto sulle nomine alle altre poltrone vacanti in ambito europeo ed internazionale.

Quanto all’affiliazione partitica del candidato, si è evidenziato che, negli ultimi 20 anni, l’appartenenza partitica del Presidente corrispondeva a quella del partito maggiormente rappresentato in seno al Consiglio e non, come sembra invece oggi intendere l’art. 17, par. 7, TUE a quella del partito risultato vittorioso alle elezioni europee. Peraltro, il fatto che il Presidente della Commissione debba essere designato da un voto a maggioranza qualificata del Consiglio europeo, invece che all’unanimità, elimina la possibilità da parte del singolo capo di Stato o di governo di esercitare un potere di veto, ma rende possibile la formazione di minoranze di blocco da parte di alcuni Stati membri, nell’eventualità di una candidatura loro non gradita. Pertanto, il voto a maggioranza qualificata potrebbe – tenuto conto delle circostanze politiche nazionali e internazionali del momento – anche rendere necessario l’ottenimento da parte del candidato di un consenso partitico “trasversale”, ossia l’appoggio di partiti provenienti da entrambe le ali del PE.

Relativamente al profilo personale dei candidati, è invece sempre prevalsa la prassi di candidare alla Presidenza un uomo che avesse già rivestito la carica di Primo Ministro del proprio Paese e non quella di scegliere il candidato alla luce delle competenze personali e dell’impegno sul fronte europeo – come invece vorrebbe l’art. 17, par. 3, secondo comma, TUE.

In merito al terzo dei criteri citati, il Paese di origine dei candidati, l’analisi della provenienza geografica degli ultimi Presidenti della Commissione rivela la volontà di trovare un bilanciamento tra Ovest, Sud e Nord-ovest dell’Europa e riflette anche la volontà di nominare i candidati dei Paesi più impegnati nel processo di integrazione europea (spazio Schengen ed Eurozona).

Da ultimo, ma non certo per ordine di importanza, il criterio dell’impatto sulle nomine alle altre poltrone vacanti in ambito europeo e internazionale, ha evidenziato come la scelta del Presidente della Commissione operi all’interno di un contesto istituzionale e diplomatico specifico e, pertanto, seguendo le normali logiche della politica, arrivi ad esplicare i propri effetti anche relativamente (i) alle altre posizioni apicali all’interno delle varie istituzioni contestualmente vacanti in Europa (o comunque da poco rinnovate: si pensi alla Presidenza della BCE), ovvero Presidenza del Consiglio europeo, Vice Presidenza della Commissione / Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza Presidenza del PE (infine nuovamente conferita durante la sessione costitutiva del 1-2 luglio scorso, per altri due anni e mezzo, a Martin Schulz, che concorreva con Juncker alla carica di Presidente della Commissione); nonché (ii) alle posizioni di rilievo detenute anche in altre organizzazioni internazionali, tra cui la direzione generale del WTO e del FMI.

 

Con riferimento al secondo punto – ossia l’uniformità dei criteri procedurali seguiti dalle due istituzioni coinvolte nella nomina della Commissione –, si è sostenuto che lo svolgimento dei lavori dovesse (e debba) rispondere ai criteri della trasparenza e della democraticità, concordemente alle previsioni di cui all’art. 10, par. 3, TUE (secondo il quale «le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini»), all’art. 15, par. 1, TFUE (che prevede che «al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione operano nel modo più trasparente possibile»), nonché della dichiarazione n. 11 allegata al TUE (secondo la quale le modalità delle consultazioni possono «essere precisate, a tempo debito, di comune accordo tra Parlamento europeo e Consiglio europeo»).

 

La nomina di Jean Claude Juncker. Tutto quanto sopra ha trovato riscontro sul piano concreto, all’esito degli avvenimenti che hanno portato il 15 luglio 2014 all’elezione da parte del Parlamento europeo di Jean Claude Juncker alla Presidenza della Commissione.

In particolare, relativamente ai criteri sostanziali alla base della candidatura e della elezione, non si può fare a meno di notare che il neopresidente ha già rivestito la carica di Primo ministro nel proprio Paese d’origine (il Lussemburgo), Paese che appartiene al c.d. “nocciolo duro” degli Stati membri fondatori e maggiormente coinvolti nel processo di integrazione europea.

Indubbiamente, molte sono state le difficoltà riscontrare nel suo procedimento di nomina, specie alla luce della necessità di dover tener conto, come visto, delle elezioni europee. Il nome del neoeletto è stato fatto oggetto di ampie trattative in seno al Consiglio europeo durante i mesi di maggio e giugno scorsi, scelto tra una rosa di nomi comprendente i candidati degli altri partiti politici europei.La designazione del Consiglio europeo ha visto la maggioranza – e non l’unanimità – convergere sul nome di Jean-Claude Juncker, quale candidato del Partito Popolare Europeo alla Presidenza, sostenuto da un blocco parlamentare formato, oltre che dai conservatori, dai socialisti e rinforzato da liberali e centristi. In particolare, la nomina di Juncker è stata osteggiata dal Premier britannico David Cameron e dal Primo Ministro ungherese Viktor Orbán, che hanno esplicitamente chiesto che si procedesse alla votazione, pur non avendo i numeri per formare una blocking minority.

Con riguardo poi al secondo ordine di riflessione, relativo ai criteri formali seguiti durante lo svolgimento dei negoziati, questi erano già stati esplicitati dal PE attraverso l’adozione di risoluzioni pratiche per le elezioni europee del 2014. Il Parlamento ha infatti riconosciuto l’importanza delle elezioni europee di quest’anno come «un’occasione fondamentale» per aumentarne la trasparenza e rafforzarne la dimensione europea (lett. E delle risoluzioni del PE), chiedendo, proprio alla luce di tali principi, «ai partiti politici europei di nominare i rispettivi candidati alla presidenza della Commissione con sufficiente anticipo rispetto alle elezioni in modo da consentire ai medesimi di organizzare una campagna significativa su scala europea che si concentri su questioni europee basate sul programma del partito e su quello del candidato alla presidenza della Commissione proposto dal partiti» (punto 5 delle risoluzioni del PE); proponendo «che le modalità dettagliate delle consultazioni tra il Parlamento e il Consiglio europeo per l’elezione del nuovo Presidente della Commissione siano concordate di comune accordo e in tempo utile prima delle elezioni» (punto 14); attendendosi, infine, che «in tale contesto, il candidato alla presidenza della Commissione presentato dal partito politico europeo che avrà conseguito il maggior numero di seggi al Parlamento sarà il primo ad essere preso in considerazione al fine di verificare la sua capacità di ottenere l’appoggio della maggioranza assoluta del Parlamento, necessaria per la sua elezione» (punto 15).

Le nomine dei commissari. Dopo l’elezione del Presidente, il controllo del PE sull’operato di Juncker continuerà attraverso l’esame delle nomine dei commissari, da quest’ultimo proposti, di comune accordo con il Consiglio, sulla base di quanto prescritto dal secondo comma dell’art. 17, par. 7, TUE. Il vertice per l’adozione del predetto elenco e la nomina – ai sensi dell’art. 18, par. 1, TUE – dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza è fissato per il prossimo 30 agosto. Le nomine dei commissari saranno poi verificate dal PE nei successivi mesi di settembre/ottobre e, a seguire, si terranno le operazioni di voto – per la definitiva approvazione del Presidente, dell’Alto Rappresentante e dei commissari e la successiva nomina da parte del Consiglio europeo. La Commissione così composta dovrà insediarsi definitivamente il prossimo 1° novembre.

Secondo le recenti notizie di stampa, tuttavia, la prospettata tabella di marcia potrebbe subire rallentamenti per la penuria di candidature femminili, ampiamente caldeggiate anche dal PE (cfr. punto 3 delle citate risoluzioni pratiche). L’Italia, peraltro, ha proposto la candidatura del proprio Ministro degli Esteri, Federica Mogherini, alla carica di Altro Rappresentante. La candidatura, però, è stata osteggiata dai paesi dell’ex blocco sovietico e dalla Svezia, i quali giudicano eccessivamente filo-russa la politica del nostro governo. In aggiunta, la scelta effettuata dal governo Renzi è stata oggetto di due ordini di “eccezioni”: alcuni, tra cui la Germania, hanno espresso riserve circa l’insufficiente esperienza professionale del Ministro Mogherini; altri, correttamente, hanno formulato riserve anche sulla modalità della nomina. Il Premier Renzi ha infatti esplicitamente “vincolato” la candidatura del Ministro Mogherini alla carica di Alto Rappresentante nella lettera inviata al Presidente Juncker; quest’ultimo, però, non è investito del relativo potere di nomina (cfr. art. 17, par. 6, lett. c), TUE), che il citato art. 18, par. 1, TUE attribuisce al Consiglio europeo (seppur «con l’accordo del presidente della Commissione») e che, come detto, dovrebbe essere esercitato al vertice fissato per fine agosto.

I recenti avvenimenti, pacificamente forieri di novità e difficoltà pratiche, hanno evidenziato il ruolo di primo piano svolto da PE e Consiglio europeo nella procedura di nomina della Commissione. Vi è chi auspica un ruolo di pari importanza anche per la Commissione, attraverso l’introduzione di cambiamenti alle regole di funzionamento interno della stessa. Si crede, innanzitutto, che gli Stati membri debbano riuscire a svincolare i meccanismi di selezione e proposta dei propri commissari da mere ragioni di politica interna, dovendo preferire il criterio “del potenziale contributo all’interesse generale dell’Europa”. In secondo luogo, nell’ottica di una “verticalizzazione” dell’organizzazione interna e di maggior influenza ed efficacia dell’istituzione, al Presidente della Commissione – oggi doppiamente legittimato – dovrebbe spettare il potere di valutare direttamente i profili dei potenziali commissari. Con l’auspicio che, un giorno, anche il Presidente sia investito in prima persona del potere di nomina dei commissari e dei vicepresidenti. Ciò all’evidente scopo di incoraggiare una visione della Commissione più coerente e politica, piuttosto che tecnica, in modo da vedere un terzo attore protagonista calcare la scena europea, al pari del Consiglio europeo e del PE.

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