La Presidenza francese del Consiglio tra elezioni interne e “sovranità europea”

La presidenza semestrale francese del Consiglio (dell’Unione) sarà caratterizzata da una duplice tornata elettorale interna: per la Presidenza della Repubblica (doppio turno in aprile) e per il Parlamento (nel mese di giugno). È ragionevole chiedersi se così non si rischi di indebolire una presidenza del Consiglio, quella francese, che è solitamente ricca di potenzialità e di aspettative politiche. Certamente, non sarà agevole gestire dossiers legislativi, quanto meno negli ultimi tre mesi della presidenza.

La questione non è di poco momento se si considera, per un verso, il ruolo fondamentale che svolge il Coreper nella procedura legislativa ordinaria – in specie, nel confronto intra-consiliare tra governi e interistituzionale nei dialoghi, sovente informali, con Parlamento e Commissione (triloghi) e nei Comitati di conciliazione – e, per altro verso, che per prassi consolidata le ultime settimane del semestre spesso si traducono in lunghe riunioni di Coreper 1 e 2 e delle varie formazioni del Consiglio al fine di ultimare progetti legislativi e atti di politica estera complessi. È plausibile prevedere che, in ragione delle concomitanti competizioni elettorali interne, il Rappresentante permanente (Coreper 2) e quello aggiunto (Coreper 1) francesi dovranno assumersi un carico di lavoro più gravoso del solito. I Ministri d’oltralpe e le altre componenti governative in carica avranno minore tempo a disposizione per sovraintendere alle riunioni di preparazione dei Coreper e del Consiglio, essendo impegnati nella campagna elettorale nazionale (un Ministro che non fosse rieletto nel suo collegio elettorale, difficilmente potrebbe aspirare a ruoli politici di rilievo). Non a caso (almeno, così sembra) i maggiori impegni della presidenza francese del Consiglio sono stati calendarizzati nei primi tre mesi del mandato. D’altro canto, eventuali radicali mutamenti politici alla guida dell’Eliseo imporrebbero un certo periodo di transizione politica. Potrebbe al più depotenziarsi la propulsione della presidenza verso alcuni obiettivi, ma difficilmente vi sarebbe il tempo e la possibilità di modificare in profondità il programma dell’attuale presidenza – disegnati a dicembre dal Presidente Macron (v. qui e qui) e il 25 gennaio 2022 dal Governo francese nel Consiglio affari generali (v. qui e qui).

Si consideri infatti che la riforma di Lisbona e in specie la prassi successiva alle crisi economico-finanziarie iniziate nel 2008, aggravate dalla pandemia sul piano sociale e sanitario, hanno modificato gli equilibri istituzionali, affievolendo il ruolo della Presidenza del Consiglio e accrescendo il peso politico del Consiglio europeo. Si consideri ancora che l’agenda del c.d. “trio” (delle presidenze del Consiglio) si inserisce organicamente negli atti di indirizzo del Consiglio europeo. Si consideri inoltre che la definizione della stessa agenda è atto collegiale, essendo programmata su un arco temporale di diciotto mesi, d’intesa con il “trio” (nella specie insieme a Svezia e Repubblica ceca) e con l’Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune (si veda il documento Consiglio dell’Unione europea 14441/21 POLGEN 191 del 10 dicembre 2021). Si consideri infine che ciascuna presidenza deve assicurare la continuità dei lavori (non definiti dalla presidenza uscente) e il corretto svolgimento delle attività consiliari in una veste di neutralità e di leale cooperazione verso tutti i membri del Consiglio: pertanto, il ruolo della presidenza è piuttosto quello di un primus inter pares, di un onesto broker, per così dire, che agevola la composizione dei diversi interessi degli Stati membri. In tale contesto – e tenuto conto dell’importanza che rivestono le altre istituzioni (Parlamento e Commissione) nel processo decisionale – è, dunque, improbabile che una presidenza semestrale (quand’anche fosse fortemente politicizzata per motivi interni) possa in sé produrre cortocircuiti istituzionali.

Giuridicamente la sovrapposizione avrebbe potuto essere risolta con accordo ad hoc tra i tre paesi che assicurano la presidenza del Consiglio dell’Unione insieme alla Francia (Repubblica ceca e Svezia; v. la decisione (UE) 2016/1316 del Consiglio del 26 luglio 2016, in GUUE, L 208 del 2 agosto 2016, p. 42 ss.). Si sarebbe così potuta modificare la rotazione prestabilita tra di essi, rinviando o anticipando la presidenza francese di un semestre. Così non è stato e, probabilmente, per una precisa volontà politica dell’Eliseo, forse per non dare un segnale di debolezza politica a livello interno ed esterno.

In una chiave negativa, si potrebbe pensare che la guida dei lavori consiliari (che deve ruotare, come detto, intorno ai principi di neutralità e lealtà) finirà per essere snaturata da eventi nazionali. In una accezione meno critica, si può invece più ragionevolmente supporre che il Presidente della Repubblica e il Governo francesi siano pienamente fiduciosi di poter gestire la presidenza del Consiglio: in effetti, l’efficienza dell’esecutivo d’oltralpe e la solida preparazione dei funzionari dell’amministrazione pubblica francese possono verosimilmente governare i dossiers più complessi secondo i consueti canoni dell’imparzialità e dell’interesse generale dei ventisette governi.

Sullo sfondo è peraltro possibile che la “vetrina di Bruxelles” e l’attivismo in politica estera della Presidenza di turno possano divenire, indirettamente, strumento di campagna elettorale nazionale. Ma anche se così fosse – e non sarebbe la prima volta, né probabilmente l’ultima, che un esecutivo utilizza il palcoscenico della Presidenza a fini politici interni – sarebbe difficile dimostrare, in modo convincente, che una simile condotta si traduca in violazioni più o meno significative di norme o principi dell’Unione. Comunque sia, i dubbi residuali potranno essere dissolti soltanto al termine del semestre francese: credo che le “luci” del semestre appena avviato saranno maggiori delle “ombre” che inevitabilmente caratterizzano anche le migliori e più efficienti presidenze del Consiglio.

Un ultimo profilo della presidenza francese merita di essere segnalato. Uno dei suoi punti nodali è infatti costituito dall’affermazione della “sovranità europea”, concetto in sé tanto intrigante, quanto indefinito, salvo che non si pensi a una prospettiva federale dell’Unione, peraltro improponibile a Trattati invariati, nella quale essa assumerebbe contorni tradizionali. L’idea di affermare la “sovranità europea” è ripresa dagli accordi dell’Eliseo conclusi dapprima con la Germania nel Trattato di Aix-la-Chapelle del 2019: nel preambolo della versione francese si parla di costruire «une Union européenne unie, efficace, souveraine et forte», riecheggiando il discorso del Presidente Macron del 26 settembre 2017; e successivamente con l’Italia nel c.d. Trattato del Quirinale (firmato a Roma il 21 novembre 2021) che ripropone i paradigmi della sovranità e dell’autonomia autenticamente europee, declinati in varie accezioni e incentrati nel comune impegno a realizzare «un’Europa democratica, libera e sovrana» fondata sui valori comuni (art. 3, par. 1).

La questione non può essere qui affrontata, neppure per sommi capi. È comunque utile segnalare al lettore la ricorrenza (non casuale) di una espressione ricca di potenzialità giuridiche fatta propria dalla presidenza francese e da altri due Stati fondatori dell’Unione, dai quali – sia detto per incidens – ci si può attendere che svolgano un ruolo determinante nel dinamico (e costantemente in fieri) processo di integrazione europea. Ora, dai documenti della stessa presidenza francese non è semplice comprendere i cardini concettuali della “sovranità europea”. Certo, l’integrazione ha determinato un tangibile fenomeno di decostruzione e di erosione della “sovranità statale”. L’Unione ha accresciuto le esperienze del moderno costituzionalismo, ma non è uno Stato, né un ente federale perché gli Stati membri conservano le rispettive sovranità sul piano internazionale in vari settori (politica estera e di difesa, ad esempio). Tuttavia, l’Unione possiede una sua autonomia (è un ordinamento giuridico a sé stante), ma neppure da questo punto di vista è attualmente definibile quale ente sovrano.

In tale contesto, porre all’attenzione del dibattito intergovernativo e interistituzionale il paradigma della “sovranità europea” significa indicare le premesse per superare la strettoia concettuale del dibattito scientifico attuale che si arresta a dire ciò che l’Unione non è: non è uno Stato federale, né tanto meno un super-Stato (qualunque cosa con ciò si intenda), non è neanche una semplice organizzazione internazionale. Significa prospettare la volontà politica di definire in termini positivi ciò che l’Unione dovrebbe o potrebbe divenire secondo la presidenza francese (in una linea condivisa con Germania e Italia): un’Europa democratica, libera e sovrana fondata sui valori comuni, identificati nelle cornici dei principi espressi nell’art. 2 TUE. Forse si vuole riprendere l’idea (non nuova, ma a volte trascurata) di affermare l’identità europea, autonoma e distinta da quelle nazionali, e capace di racchiuderle tutte in uno schema unitario, secondo il quale le Nazioni e i popoli europei perseguono un comune destino fondato su una comune “identità europea” (come dichiararono i Governi dell’epoca nel Document on the European Identity adopted by the Nine Foreign Ministers on 14 December 1973, a Copenaghen) destinata a trasformarsi in futuro in una entità sovrana, se così vorranno i popoli e gli Stati.

Avendo sullo sfondo le frequenti crisi economiche, sanitarie e sociali iniziate nel 2008, le quali hanno mostrato i limiti di un approccio puramente nazionale a problemi infinitamente complessi, la presidenza francese sembra protendere verso un nuovo concetto di Unione e di sovranità composita facente capo all’ente comune nel quadro di una profonda evoluzione del sistema. Si profilano così le basi di un’alleanza (avviata da Francia, Germania e Italia e aperta agli altri Stati membri) a vocazione europeista, volta a costruire una nuova entità sovrana, federale o non statuale che sia, in una prospettiva che accresca un sentimento di effettiva appartenenza all’Unione oltre la formula della cittadinanza europea. Appare evidente che un simile (arduo) scenario dovrà essere inserito nel quadro della revisione dei Trattati. A Trattati invariati, invece, alcune delle misure temporaneamente assunte di recente (quali la sospensione del Patto di stabilità e crescita e gli interventi finanziari dell’Unione a favore degli Stati membri) sembrano voler andare verso il rafforzamento dell’integrazione europea. Queste misure potrebbero trasformarsi in strumenti strutturali in una logica di solidarietà (la quintessenza del processo di integrazione) utilizzando a fondo tutte le possibili flessibilità del diritto primario. In un contesto sganciato da riforme del diritto primario, sarà comunque interessante seguire il dibattito intorno all’espressione “sovranità europea” e alle sue concrete declinazioni in norme giuridiche.

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