La perdita della cittadinanza dell’Unione europea alla luce del principio di proporzionalità

Il rapporto di complementarietà fra la cittadinanza di uno Stato membro e la cittadinanza europea continua a sollevare dubbi interpretativi, nonostante la apparentemente chiara formulazione dell’art. 20 TFUE. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, la competenza esclusiva degli Stati membri in materia di cittadinanza impedisce qualsiasi sindacato di merito o di opportunità sui criteri di attribuzione sia da parte degli altri Stati membri, sia da parte dell’Unione europea (sentenza del 7 luglio 1992, causa C-369/90, Micheletti; sentenza del 20 febbraio 2001, causa C-192/99, Kaur). Invece, una valutazione di proporzionalità fra l’offesa e la sanzione – ovvero la revoca stessa – è necessaria qualora l’interessato rischi di perdere la cittadinanza dell’Unione (sentenza del 2 marzo 2010, causa C-135/08, Rottmann), con una  particolare attenzione al superiore interesse del minore che rischi di perdere la cittadinanza dell’Unione automaticamente a seguito della revoca della cittadinanza di uno Stato membro in capo a un genitore (sentenza del 12 marzo 2019, causa C-221/17, Tjebbes).

Nel caso JY (causa C-118/20) la Corte è chiamata nuovamente a esaminare gli effetti della perdita della cittadinanza dell’Unione. La Sig.a JY cittadina estone, residente in Austria dal 1993, presenta domanda di concessione della cittadinanza austriaca nel 2008. Nel 2014 le autorità amministrative competenti ne garantiscono la concessione, previa prova della rinuncia alla cittadinanza estone, presentata nell’agosto 2015. La Sig.a JY, così, diviene apolide. Nel luglio 2017 la decisione del 2014 viene revocata e la domanda di attribuzione della cittadinanza è respinta, poiché l’interessata non soddisfa più le condizioni per ottenere la cittadinanza austriaca. Infatti, nel frattempo l’interessata ha commesso due illeciti amministrativi gravi (mancata apposizione sul suo veicolo del contrassegno di controllo tecnico e guida di un veicolo in stato di ebbrezza), e vengono scoperti altri otto illeciti amministrativi, commessi nel periodo compreso tra il 2007 e il 2013. Su impugnazione della decisione di revoca del 2017, il Tribunale amministrativo ritiene che la normativa austriaca sia stata correttamente applicata e che il diritto dell’Unione europea, in particolare la sentenza Rottmann, non fosse rilevante dal momento che l’interessata era già apolide. In secondo grado, la Corte amministrativa dubita di questa conclusione e pone due questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia. La prima è volta a comprendere l’applicabilità del diritto dell’Unione europea al caso di specie. In caso di risposta affermativa, il giudice a quo dubita degli effetti dell’applicazione del principio di proporzionalità di cui alla sentenza Rottmann, con particolare riguardo al fatto che l’interessata avesse rinunciato alla propria cittadinanza (nazionale e quindi) dell’Unione. Il 1° luglio 2021 l’Avvocato Generale Szpunar ha presentato le proprie conclusioni sulla causa relativamente ad entrambi i profili, l’applicabilità del diritto dell’Unione europea e l’esame del principio di proporzionalità.

La prima questione risulta la più delicata, poiché al momento dell’instaurazione del procedimento nazionale l’interessata era apolide da circa due anni. La situazione si differenzia dai precedenti Rottmann e Tjebbes, perché l’apolidia e la perdita della cittadinanza dell’Unione non sono conseguenza della decisione impugnata e, quindi, non possono essere trasposti al caso di specie mutatis mutandis. L’Avvocato Generale suggerisce pertanto un ragionamento in parte diverso. Preliminarmente, ricorda che dalla menzionata giurisprudenza deriva il limite intrinseco del rispetto del diritto dell’Unione europea anche nell’esercizio delle competenze esclusive statali nella determinazione dei modi di acquisto e di perdita della cittadinanza nazionale, alla luce della sua natura e delle conseguenze che produce il suo possesso. Secondo l’Avvocato Generale la fattispecie rientra nel campo di applicazione del diritto dell’Unione europea per numerosi motivi. In primo luogo, lo stato di apolide non deve essere valutato isolatamente, ma deve essere visto come l’effetto combinato della rinuncia della cittadinanza estone e della procedura di naturalizzazione austriaca, considerata nel suo insieme. In secondo luogo, l’Avvocato Generale ritiene che la rinuncia alla precedente cittadinanza non fosse volontaria. Lo stato di apolidia – e la conseguente perdita della cittadinanza dell’Unione – costituisce infatti una condizione necessaria per l’attribuzione della cittadinanza austriaca. Poiché, nel caso di specie, la prova è stata fornita a seguito della garanzia austriaca di successiva acquisizione della cittadinanza nazionale, è chiaro, secondo l’Avvocato Generale, che l’interessata non volesse perdere lo status di cittadina dell’Unione, ma modificare la propria cittadinanza nazionale (di uno Stato membro). Piuttosto, il problema sorge dalla revocabilità della decisione di garanzia della naturalizzazione che espone sistematicamente l’interessato ai rischi di apolidia e di perdita della cittadinanza dell’Unione. In terzo luogo, nessun rimprovero relativo alla creazione di una situazione di apolidia può essere mosso all’Estonia, perché la revoca della cittadinanza è avvenuta a seguito della garanzia di naturalizzazione austriaca. Infine, rileva il legittimo affidamento dell’interessato, creato dalla garanzia di naturalizzazione, sicché le autorità nazionali dovrebbero agevolare l’acquisizione della cittadinanza richiesta, anche in caso di successiva commissione di illeciti. Pertanto, la revoca della garanzia di naturalizzazione e il rigetto della domanda di attribuzione della cittadinanza producono gli stessi effetti di una decisione di revoca della naturalizzazione. Ne consegue l’applicabilità del diritto dell’Unione europea alla stessa stregua di quanto già affermato nella sentenza RottmannA fortiori, l’Avvocato Generale ricorda ulteriore giurisprudenza relativa all’esercizio dei diritti derivanti dal possesso della cittadinanza dell’Unione europea. Poiché ai fini dell’applicabilità del diritto dell’Unione è rilevante il rischio di perdita del nucleo essenziale dei diritti di cittadinanza (sentenza dell’8 marzo 2011, causa C-34/09, Ruiz Zambrano), a maggior ragione il diritto dell’Unione europea è applicabile nel caso di specie, in cui l’interessata rischia di perdere tutti i diritti conferiti dall’art. 20 TFUE, pur avendo già esercitato il diritto di libera circolazione e di soggiorno in uno Stato membro diverso dal proprio. Dalla sentenza Lounes (sentenza del 14 novembre 2017, causa C-165/16) l’Avvocato Generale ricava un condivisibile principio di integrazione progressiva, per cui non è possibile escludere dal campo di applicazione del diritto dell’Unione europea un cittadino di uno Stato membro, come la Sig.a JY,  che, a seguito dell’esercizio dei diritti di libera circolazione, sia così integrato nello Stato di destinazione da poterne richiedere la cittadinanza. Pertanto, la sua situazione rientra nel campo di applicazione del diritto dell’Unione.

Superata positivamente la prima questione, la valutazione del rispetto del principio di proporzionalità pare più agevole. Ammessa la legittimità dell’obiettivo di evitare cittadinanze multiple, anche sulla base del diritto internazionale convenzionale (parr. 89-97), l’Avvocato Generale esamina gli indici rilevanti ai fini della valutazione di proporzionalità, già individuati nella sentenza Rottmann, alla luce della situazione individuale dell’interessato. Gli illeciti contestati hanno natura amministrativa. Taluni erano già noti alla data della garanzia di naturalizzazione e non hanno ostato alla sua concessione; pertanto, essi non possono essere presi in considerazione per stabilire la gravità degli illeciti in un’ottica di proporzionalità della revoca della garanzia. Gli illeciti amministrativi successivi alla garanzia sono considerati gravi perché mettono a repentaglio la sicurezza stradale. Pur condividendo questa caratterizzazione, secondo l’Avvocato Generale la revoca della garanzia della concessione della cittadinanza e la perdita permanente dello status di cittadino dell’Unione costituiscono conseguenze sproporzionate a queste violazioni. Infatti, i limiti all’applicazione delle libertà garantite dall’Unione europea devono essere interpretati restrittivamente, sicché non è possibile considerare il comportamento dell’interessata quale contrario all’ordine pubblico o alla pubblica sicurezza, nel momento in cui dalla commissione dei due illeciti non deriva neppure la sospensione della patente di guida. Quanto al tempo trascorso tra la data in cui è stata prestata la garanzia e quella della sua revoca, corrispondente a quasi due anni, esso pare eccessivo tenuto conto del fatto che l’interessata si è trovata in una situazione di apolidia per questo periodo. Inoltre, la perdita dello status di cittadina dell’Unione diverrebbe permanente, subendo una definitiva limitazione nell’esercizio del diritto di circolazione e di soggiorno. Nemmeno il riacquisto automatico della cittadinanza d’origine sarebbe possibile sulla base del diritto estone. Questa situazione incide, infine, sul normale sviluppo della vita familiare e professionale, dal momento che l’interessata beneficia attualmente di un titolo di soggiorno a fini umanitari, con importanti limitazioni all’accesso al mercato del lavoro. In conclusione, l’Avvocato Generale, pur rimettendo la valutazione di proporzionalità alle autorità nazionali, sottolinea l’incoerenza della legislazione austriaca sulle conseguenze degli illeciti, ricordando le conclusioni dell’Avvocato Generale Mengozzi nella causa Tjebbes, che presentava proprio come caso limite, del tutto ipotetico ed evidentemente sproporzionato, la perdita della cittadinanza dell’Unione come sanzione per la violazione del codice del strada.

Le conclusioni dell’Avvocato Generale Szpunar sono del tutto condivisibili sotto entrambi i profili. Per quanto riguarda l’applicabilità del diritto dell’Unione europea, rileva la non volontarietà della perdita della cittadinanza di uno Stato membro, trattandosi invece di una condizione sostanziale sine qua non all’interno di un procedimento amministrativo di attribuzione di altra cittadinanza. Già il solo fatto che la situazione di apolidia sia perdurata per due anni prima dell’ottenimento di una nuova decisione dell’amministrazione austriaca sembra sproporzionato alla luce della tutela dei diritti fondamentali della persona interessata e dell’applicazione del diritto dell’Unione europea (nonché internazionale convenzionale), dal momento che la concessione della cittadinanza austriaca era stata già garantita. Un successivo diniego di naturalizzazione pone l’interessato in un “vuoto giuridico”, nel quale non può intervenire alcuno degli Stati membri interessati, ma del quale il diritto dell’Unione deve occuparsi al fine di garantire l’effettività del possesso della cittadinanza europea e dei diritti correlati. La valutazione della proporzionalità offerta dall’Avvocato Generale pare altresì adeguata al fine di individuare quantomeno il limite minimo, nel quale l’offesa arrecata all’ordinamento giuridico non può essere considerata tale da impedire la concessione della cittadinanza. Sarebbe quindi importante che la Corte di giustizia, oltre ad abbracciare le conclusioni dell’Avvocato Generale, riprenda anche le sue argomentazioni sugli indici utili ai fini della valutazione della proporzionalità. Un’analisi dettagliata sarebbe infatti necessaria sia per guidare il giudice a quo, sia, definitivamente, per fornire un utile ausilio alle autorità e ai giudici nazionali sulle valutazioni da svolgere concretamente in fase di attribuzione della cittadinanza di uno Stato membro, soprattutto qualora l’interessato non possegga già la cittadinanza dell’Unione europea (o perché apolide, o perché cittadino di uno Stato terzo).

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