La Cassazione ritorna sulla compatibilità con la direttiva rimpatri del reato di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato

1. Il 12 gennaio 2022, la prima sezione penale della Corte di Cassazione si è pronunciata sulla corretta applicazione delle sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea rese nei casi El Dridi (Corte di giust., 28 aprile 2011, causa n. C‑61/11 PPU, El Dridi, ECLI:EU:C:2011:268) e Sagor (Cote di giust., 6 dicembre 2012, causa n. C‑430/11, Sagor, ECLI:EU:C:2012:777). Con la sentenza n. 526/2022, in particolare, la Suprema Corte ha deciso un ricorso promosso dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Catania, volto a contestare la legittimità della decisione del Giudice di pace di Catania, il quale aveva disapplicato l’art. 10 bis d.lgs. n. 286/1998 – che prevede la sanzione dell’ammenda per lo straniero che faccia ingrasso irregolare nel territorio italiano, salvo che il fatto costituisca più grave reato –, considerato in contrasto con la normativa europea.

2. In via preliminare, occorre ripercorrere brevemente il contenuto delle pronunce della Corte di Lussemburgo menzionate, riguardanti alcune questioni pregiudiziali sollevate da giudici italiani – la Corte d’appello di Trento, nel caso El Dridi, e il Tribunale di Rovigo, nel caso Sagor –, volte a verificare la compatibilità dell’art. 14 co. 5 ter e dell’art. 10 bis  del d.lgs. n. 286/1998 (il Testo Unico sull’Immigrazione; di seguito “TUI”) rispetto alla direttiva 2008/115/CE (di seguito “direttiva rimpatri”).

Nella causa El Dridi (per un commento, v. B. Nascimbene, La “direttiva rimpatri” e le conseguenze della sentenza della Corte di giustizia (El Dridi) nel nostro ordinamento, in Gli stranieri: rassegna di studi e giurisprudenza, 2011, n. 1, pp. 7-14; F. Viganò, L. Masera), era stata accertata l’incompatibilità con gli articoli 15 e 16 della direttiva rimpatri dell’art.  art. 14, co. 5 ter TUI, che prevedeva l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo in ragione dell’irregolarità del suo soggiorno. Secondo quanto previsto dall’art. 15, infatti, gli Stati membri devono procedere all’allontanamento dello straniero irregolare mediante le misure meno coercitive possibili, potendo ricorrere al trattenimento di quest’ultimo solamente qualora l’esecuzione della decisione di rimpatrio rischi di essere compromessa dal comportamento dell’interessato. Tale privazione delle libertà, in ogni caso, deve protrarsi per il minor tempo possibile – comunque entro il limite massimo di 18 mesi – e la relativa decisione deve essere riesaminata ad intervalli ragionevoli e deve cessare appena risulti che non esiste più una prospettiva ragionevole di allontanamento. L’art. 16, n. 1, di detta direttiva, inoltre, prescrive che gli interessati siano collocati in un centro apposito e, in ogni caso, separati dai detenuti di diritto comune. Posto, quindi, che la direttiva rimpatri persegue l’obiettivo di instaurare una politica efficace di allontanamento e di rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare, la Corte ha ritenuto che la sottoposizione di un cittadino straniero ad una pena detentiva per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato, permanga in detto territorio senza giustificato motivo, finirebbe per compromettere proprio l’obiettivo perseguito dalla direttiva medesima (punto 59).

Quanto al caso Sagor (per un commento, v. F. Biondi Dal Monte), la Corte di giustizia si era occupata di verificare la compatibilità con gli articoli 2, 4, 6, 7, 8 della direttiva 2008/115, dell’art. 10 bis TUI, che prevede l’irrogazione di una pena pecuniaria, quale sanzione per il soggiorno irregolare di cittadini di paesi terzi, sostituibile con la pena dell’espulsione o con l’obbligo di permanenza domiciliare. Secondo la Corte, l’adozione e l’esecuzione delle misure di rimpatrio previste dalla direttiva 2008/115/CE non vengono ritardate o in altro modo ostacolate dall’applicazione di una pena pecuniaria (punti 34-36) e, per tale ragione, deve ritenersi che la normativa europea non osta ad una disposizione nazionale che sanzioni il soggiorno irregolare di cittadini di paesi terzi con una sanzione di siffatta natura, anche sostituibile con la pena dell’espulsione o con un obbligo di permanenza domiciliare. Rispetto alle pene sostitutive, tuttavia, è necessario che venga garantito: nel primo caso – pena dell’espulsione –, il rispetto delle condizioni previste dall’art. 7, par. 4 della direttiva (presenza di un rischio di fuga; domanda di soggiorno regolare respinta in quanto manifestamente infondata o fraudolenta; l’interessato costituisce un pericolo per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale); nel secondo caso – pena della detenzione domiciliare –, la cessazione di tale pena a partire dal momento in cui sia possibile il trasferimento fisico dell’interessato fuori dallo Stato membro (punto 47).

3. Venendo alla sentenza in commento, la vicenda che aveva dato origine al ricorso in Cassazione concerneva la mancata applicazione, da parte del Giudice di Pace di Catania, della sanzione dell’ammenda prevista all’art. 10 bis TUI, a seguito dell’accertamento di un reato di soggiorno irregolare. Il giudice di merito aveva ritenuto di dover disapplicare la suddetta norma, in quanto la stessa, ammettendo la possibilità di sostituire la pena pecuniaria con la pena della permanenza domiciliare, doveva considerarsi idonea a ostacolare la procedura di allontanamento degli stranieri irregolari e, come tale, in contrasto con gli obiettivi della direttiva rimpatri, come precisati nelle sentenze El Dridi e Sagor. Tuttavia, la Corte di Cassazione, abbracciando la tesi avanzata dal Procuratore della Repubblica, ha accolto il ricorso, annullando con rinvio la decisione impugnata.

Come primo argomento, i giudici di legittimità hanno evidenziato la non conferenza del richiamo effettuato dal Giudice di Pace alla sentenza El Dridi: l’art. 10 bis oggetto di disapplicazione, infatti, comporta l’irrogazione di una pena pecuniaria in caso di soggiorno irregolare e non commina una sanzione detentiva, come invece era previsto dall’art. 14, co. 5 ter TUI. In effetti, proprio per conformarsi alla giurisprudenza europea, il legislatore italiano ha modificato la normativa nazionale in tema di sanzioni conseguenti al reato di soggiorno irregolare dello straniero, adottando il D.L. n. 89/2011 (convertito, con modificazioni, con L. n. 129/2011), per sostituire le sanzioni detentive previste dall’art. 14, co. 5 ter TUI, con pene di natura pecuniaria. In secondo luogo, la Corte, rifacendosi alla giurisprudenza europea sull’interpretazione della direttiva rimpatri, il cui obiettivo non è individuabile nell’armonizzazione integrale delle norme degli Stati membri sul soggiorno degli stranieri (cfr. Corte di giust., 6 dicembre 2012, causa n. C430/11, Sagor, cit.; Corte di giust., 6 dicembre 2011, causa n. C-329/11, Achughbabian, ECLI:EU:C:2011:807), ha evidenziato come gli Stati membri possano qualificare come reato il soggiorno irregolare e, di conseguenza, prevedere sanzioni penali per scoraggiare e reprimere la commissione di siffatta infrazione (sul tema, v. G. Cellamare). È sulla base di questa facoltà, dunque, che l’Italia ha previsto una disciplina penale dell’ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato, che contempla la pena dell’ammenda, sostituibile con l’allontanamento coattivo o con la detenzione domiciliare. Infatti, come chiarito dalla sentenza Sagor, dal momento che è solo l’applicazione della pena detentiva, e non già l’instaurazione di un procedimento penale ad essere ostativo al rimpatrio, l’applicazione della sanzione penale in una fase anteriore al rimpatrio stesso è da considerarsi legittima, se la sanzione applicata ha natura solamente pecuniaria. Quanto poi alla possibilità di sostituire la pena dell’ammenda con la pena dell’espulsione, tale facoltà potrà essere legittimamente esercitata dal giudice penale, a condizione però che vengano rispettati i limiti, sopra richiamati, dettati dalla direttiva rimpatri (art. 7, par. 4).

Secondo la Cassazione, pertanto, nel caso in esame non era ammissibile la disapplicazione dell’art. 10 bis TUI da parte del Giudice di Pace di Catania, poiché l’applicazione della pena dell’ammenda non ostacola la procedura di rimpatrio prevista dalla direttiva e «la possibilità dell’espulsione come pena sostituiva impedisce quindi che vi sia contrasto con la direttiva rimpatri, in base al ragionamento seguito dalle sentenze El Dridi e Sagor».

4. Seguendo il ragionamento della Corte di Cassazione, a seguito delle modifiche introdotte nel 2011, la contravvenzione di cui all’art. 10 bis TUI deve ritenersi conforme al diritto dell’Unione europea. Tuttavia, come illustrato, i giudici di legittimità si sono soffermati, soprattutto, sulla compatibilità con la direttiva rimpatri della previsione di una sanzione pecuniaria e della pena sostituiva della reclusione. Solo marginalmente, invece, è stata affrontata la questione della compatibilità con il diritto UE della pena sostitutiva della detenzione domiciliare. Nella sentenza Sagor, laCorte di giustizia aveva rimesso al giudice nazionale il compito di «esaminare se esista, nella normativa nazionale, una disposizione che fa prevalere l’allontanamento sull’esecuzione dell’obbligo di permanenza domiciliare», in assenza della quale il meccanismo di sostituzione della pena dell’ammenda con l’obbligo di permanenza domiciliare dovrà ritenersi incompatibile con la direttiva 2008/115 (punto 46).Quindi, alla luce del dictum dei giudici europei, dovrebbe ritenersi che un concreto ostacolo all’attuazione della direttiva rimpatri si ponga solamente nei casi in cui il trattamento punitivo penale abbia come risultato l’inefficace applicazione delle norme e delle procedure comuni sul rimpatrio degli stranieri, o sia contrario ai diritti fondamentali della persona. E ciò potrebbe configurarsi, ad esempio, se lo Stato comminasse la pena della detenzione da eseguirsi nel corso della procedura di rimpatrio o comunque prima del suo inizio, venendo ad impedire il rimpatrio stesso. Di conseguenza, dal momento che nel nostro ordinamento non è prevista alcuna disposizione che consenta il coordinamento tra l’esecuzione di questa pena e la procedura di allontanamento coattivo dello straniero, dovrebbe escludersi, in linea di principio, la possibilità, per il giudice penale, di applicare la pena sostitutiva.

In conclusione, se può sostenersi che, astrattamente, una normativa come quella di cui all’art. 10 bis TUI non impedisce la procedura amministrativa di rimpatrio – come peraltro testimoniato dal comma 5 della norma in questione, il quale impone al giudice penale di pronunciare sentenza di proscioglimento dell’imputato se già espulso –, occorrerebbe forse tornare a riflettere sull’adeguatezza di una disposizione siffatta, proprio alla luce dei profili della sua operatività in concreto. La pena dell’ammenda irrogata allo straniero irregolare – soggetto che, in quanto tale, è privo di permesso di soggiorno e, quindi, di possibilità di ottenere la disponibilità economica necessaria per far fronte alla sanzione stessa – risulta, nella maggior parte dei casi, priva di qualsiasi effettività e finisce per essere sostituita de plano nella misura,  peraltro più grave, dell’espulsione. Occorrerebbe dunque ragionare sulla reale utilità del diritto penale quale strumento per far fronte all’inefficacia operativa del sistema delle espulsioni, che, in applicazione della direttiva rimpatri, dovrebbe essere prioritariamente una questione di diritto amministrativo.

 

 

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