1. L’oggetto del negoziato

Aldilà del giudizio politico che ciascuno può avere riguardo agli aiuti finanziari chiesti dal governo greco sotto la guida di Alexīs Tsipras, l’andamento dei negoziati sull’erogazione di tali fondi – in particolar modo dal 30 giugno 2015, quando il governo annunciò che non poteva rimborsare 1 miliardo e mezzo di euro al Fondo monetario internazionale alla scadenza prevista, e soprattutto dopo l’annuncio di voler tenere un referendum il 5 luglio – pone qualche quesito al giurista. Questo breve contributo si concentrerà sulle vicende del referendum. Tuttavia, per delineare il contesto generale, è necessario ricordare quale fosse l’oggetto del negoziato tra, d’un lato, il governo greco e, dall’altro, l’Unione europea.

Si possono individuare tre gruppi di attori coinvolti in questi negoziati; per vederci chiaro è indispensabile ricordare l’assetto istituzionale nel quale si muovono tali attori, giacché è l’assetto istituzionale che determina le regole del gioco e i poteri formali dei soggetti coinvolti. Essi sono i capi di Stato e di governo degli Stati membri dell’Unione europea, i ministri delle finanze o dell’economia degli Stati membri e la Commissione europea, nonché il Presidente del Consiglio europeo e, per certi aspetti dei negoziati, la Banca centrale europea e il Fondo monetario internazionale.

I capi di Stato o di governo degli Stati membri – per la Grecia il Primo Ministro Alexīs Tsipras –, il Presidente del Consiglio Europeo Donald Tusk e il Presidente della Commissione Jean-Claude Juncker si riuniscono in quanto membri del Consiglio europeo; riunioni alle quali prende anche parte l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Vi è da rammentare che il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente (art. 15 par. 4 TUE): una proposta messa sul tavolo dal Presidente del Consiglio europeo è considerata adottata a meno che uno dei capi di Stato o di governo non si opponga. Il Presidente della Commissione, l’Alto rappresentante e il Presidente del Consiglio europeo, non avendo diritto di voto, non possono opporsi ad una decisione; quest’ultimo, tuttavia, ha chiaramente un forte potere di influenza sulle decisioni dell’assemblea, stabilendo l’ordine del giorno e avendo il potere di iniziativa a procedere al voto (art. 6 par. 2 del Regolamento interno del Consiglio europeo). Si deve ricordare che non esiste, nell’ambito del diritto primario UE (TUE, TFUE e protocolli) una formazione del Consiglio europeo ridotta agli Stati membri della zona euro: i cd Vertici Euro (o Euro Summit), sono stati codificati nel Fiscal Compact, cioè in un accordo inter-se ratificato da 26 Stati membri, che non è un atto di diritto dell’Unione. Il quorum per le pronunce o decisioni del Consiglio europeo è di due terzi dei suoi membri; pertanto, sarebbe astrattamente possibile e legittima una decisione del Consiglio europeo limitato ai 19 Stati membri della zona euro, purché gli altri Stati membri non chiedano di parteciparvi. Ed è stato proprio in occasione di un Vertice Euro che, il 12-13 luglio 2015, è stato concordato il piano che deve permettere alla Grecia di ricevere gli aiuti finanziari indispensabili per onorare i suoi debiti correnti ed evitare la bancarotta. Tale piano, tuttavia, non ha la forma di un atto dell’Unione europea; non è giuridicamente vincolante giacché il Consiglio europeo non ha i poteri necessari per la concessione di tali aiuti finanziari. Tuttavia, si tratta di un orientamento politicamente vincolante che annuncia atti degli organi degli Stati membri, della Commissione europea e del Meccanismo europeo di stabilità – cui governatori sono i ministri delle finanze in quanto rappresentanti degli Stati membri della zona euro.

I medesimi ministri delle finanze si riuniscono in quanto membri dell’Eurogruppo, a cui è dedicato il protocollo n. 14, ai sensi del quale tali riunioni sono informali e hanno luogo, a seconda delle necessità, “per discutere questioni attinenti alle responsabilità specifiche da essi condivise in materia di moneta unica”. La Commissione partecipa di diritto alle riunioni dell’Eurogruppo, mentre la Banca centrale europea può essere invitata a prenderne parte. Pur importantissimo dal punto di vista della politica economica, l’Eurogruppo non ha nessun potere formale in quanto tale. Tuttavia, l’Eurogruppo corrisponde alla formazione del Consiglio ECOFIN quando esso decide sulla base dell’art. 136 TFUE per l’adozione di misure avendo il fine di “a) rafforzare il coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio; b) elaborare, per quanto li riguarda, gli orientamenti di politica economica vigilando affinché siano compatibili con quelli adottati per l’insieme dell’Unione, e garantirne la sorveglianza.” La procedura per l’adozione di tale misure è quella stabilità agli art. 121 (coordinamento delle politiche economiche) e 126 (procedura in caso di disavanzi eccessivi). Giacché questi articoli prevedono delle procedure di sorveglianza degli Stati membri da parte della Commissione e del Consiglio, nonché la possibilità per il Consiglio di adottare delle sanzioni su proposta della Commissione, l’inadempimento da parte della Grecia riguardo agli impegni concordati prima delle elezioni del gennaio 2015 ha avuto come conseguenza che il Consiglio, in formazione corrispondente all’Eurogruppo, si è più volte riunito per esaminare le proposte che avrebbe dovuto presentare l’ex ministro Yánis Varoufákis per modificare il quadro macro-economico delle finanze pubbliche greche.

Il referendum del 5 luglio 2015 era legato solo in modo indiretto all’operato del Consiglio europeo, del Consiglio e dell’Eurogruppo, giacché la domanda sottoposta agli elettori verteva sulle proposte presentate dai rappresentanti della Commissione europea, del Fondo monetario internazionale e della Banca centrale europea come base per un negoziato relativo ad un possibile prestito nuovo destinato a permettere alla Grecia di onorare i suoi debiti correnti ed evitare la bancarotta.

2. Alla ricerca di precedenti nella storia dell’integrazione europea

Vi sono stati numerosi referendum riguardo all’integrazione europea. I primi ebbero luogo nell’anno 1972, nella prospettiva della ratifica del trattato di adesione alle Comunità europee di Danimarca, Irlanda, Norvegia e Regno-Unito. Il referendum in Norvegia ebbe un risultato negativo e quindi il paese non aderì alle Comunità. Invece i referendum in Danimarca nonché in Francia ebbero un esito positivo, permettendo quindi a tre dei quattro paesi candidati di diventare membri delle Comunità al 1° gennaio 1973. Vi sono stati numerosi referendum nei paesi candidati all’adesione alle Comunità e all’Unione: Danimarca (1972), Irlanda (1972), Norvegia (1972), Austria (1994), Finlandia (1994), Norvegia (bis, 1994), Svezia (1994), Estonia (2003), Ungheria (2003), Lettonia (2003), Lituania (2003), Malta (2003), Polonia (2003), Repubblica Ceca (2003), Slovacchia (2003), Slovenia (2003), Croazia (2012). Tuttavia non mi pare che siano dei precedenti utili per analizzare il referendum greco del 5 luglio, giacché la Grecia era già membro delle Comunità e dell’Unione sin dal 1° gennaio 1981.

Molto più rilevante è senza dubbio il referendum organizzato dal governo del Regno Unito il 5 giugno 1975, cioè due anni e mezzo dopo l’adesione del paese alle Comunità, poiché il partito laburista sotto la guida di Harold Wilson aveva annunciato nella sua piattaforma di campagna elettorale del febbraio 1974 la tenuta di un tale referendum sul mantenimento o meno del paese nel mercato comune. Il governo si pronunciò a favore del sì al mantenimento, opzione che raccolse il 67,2 % dei voti, con una partecipazione al voto del 65 %. Si tratta finora dell’unico caso di un referendum relativo alla permanenza di uno Stato membro nell’Unione; il referendum organizzato nella Groenlandia nel 1982 verteva sullo status della regione, da poco dotata di uno statuto di autonomia, rispetto alle politiche comunitarie. È da ricordare, tuttavia, che il 5 luglio 2015 non è stata posta una questione relativa alla permanenza della Grecia nell’Unione europea, e nemmeno nell’unione economica e monetaria, giacché il governo Tsipras, sostenitore del no, spiegava agli elettori che in ogni caso la Grecia sarebbe rimasta all’interno della moneta unica.

Un’altra serie di referendum tenuti negli Stati membri sono rilevanti per un paragone con i referendum del 5 luglio, e cioè i referendum relativi alla ratifica di trattati di emendamento agli trattati comunitari o dell’Unione. Nell’ordine cronologico, si tratta, in primo luogo, della Danimarca il 27 febbraio 1986, quando il governo chiese all’elettorato di pronunciarsi sull’Atto unico europeo – già firmato dagli altri governi – giacché non vi era al Parlamento la maggioranza dei 5/6 necessaria per un’eventuale revisione della Costituzione; ci fu un referendum anche in Irlanda il 26 maggio 1987 in vista della ratifica dello stesso trattato di conseguenza ad un ricorso vinto da un tale sig. Crotty dinanzi alla Corte Suprema d’Irlanda, la quale considerò che il Titolo III del trattato, che istituiva la cooperazione politica (in materia di politica estera) richiedeva una revisione della Costituzione per poter entrare in vigore. Dopodiché ci furono quattro referendum relativi alla ratifica del trattato di Maastricht: il 2 giugno 1992 in Danimarca, con esito negativo, il 20 settembre in Francia e il 25 novembre in Irlanda, con esito positivo, e di nuovo il 18 maggio 1993 in Danimarca, questa volta con esito positivo. Due referendum furono organizzati in Irlanda per la ratifica del trattato di Nizza: il 7 giugno 2001, con esito negativo e il 19 ottobre 2002, con esito positivo. Per le autorizzazione di ratificare il trattato costituzionale del 24 ottobre 2004, quattro referendum furono organizzati nel 2005: il 20 febbraio in Spagna, con esito positivo, il 29 maggio in Francia e il 1° giugno nei Paesi Bassi, entrambi con esito negativo, e il 10 luglio nel Lussemburgo, con esito positivo. Per la ratifica del trattato di Lisbona, solo l’Irlanda organizzò dei referendum: uno primo, con esito negativo, il 12 giugno 2008 e un altro il 2 ottobre 2009, con esito positivo. Per tutti questi referendum il governo si era pronunciato a favore del sì, anche se in Irlanda, per via della giurisprudenza della Corte suprema riguardo alla “par condicio” nei referendum, il governo, in quanto tale, non aveva potuto fare campagna nel 2008 e nel 2009.

Di massimo rilievo per la comparazione sono anche i referendum riguardo all’entrata nell’unione economica e monetaria (quindi all’adozione dell’euro) tenutisi in Danimarca il 28 settembre 2000, e in Svezia il 14 settembre 2003, entrambi con esito negativo, benché il governo abbia fatto campagna a favore del sì in entrambi i casi. In Danimarca, tale referendum era legittimo, in ragione della deroga ottenuta con un protocollo allegato al Trattato di Maastricht (prima del referendum negativo del 1992). In Svezia il referendum verteva, dal punto di vista tecnico, sull’adesione della Svezia al sistema monetario europeo, giacché questo paese, a differenza dell’Austria e della Finlandia, non vi aveva aderito al momento della firma del trattato di allargamento del 1994;una delle condizioni per far parte dell’unione economica e monetaria era il rispetto dei margini normali di fluttuazione previsti dal meccanismo di cambio del Sistema monetario europeo per almeno due anni, condizione che non era quindi soddisfatta per la Svezia.

Last but not least, si deve ricordare il referendum organizzato in Italia il 18 giugno 1989 insieme alle elezioni al Parlamento europeo per dare un mandato costituente al Parlamento europeo dopo le elezioni, con esito positivo.

3. I parametri di legittimità del referendum

Nei precedenti appena richiamati, vi sono stati altri casi in cui si trattava di affermare l’identità nazionale in quanto complemento, e non in opposizione all’integrazione europea: era di sicuro il caso dei referendum britannico del 1975, nonché dei referendum nei paesi candidati prima della loro entrata nell’Unione. Nel secondo caso, in ogni modo, era solo il paese del referendum a dover sopportare le conseguenze del voto – a differenza di ciò che accade con i referendum su trattati di emendamento –; nel caso del Regno Unito, era un po’ più complicato giacché non vi era all’epoca una procedura di recesso nei trattati comunitari. Più dubbioso è il caso del referendum organizzato in Francia nel 1972 dal Presidente Pompidou, poiché in caso di esito negativo, sarebbero stati gli elettori francesi, e solo loro, a decidere dell’adesione di uno nuovo Stato membro. Molti commentatori erano convinti che il referendum era soprattutto un operato di politica interna, che permetteva al Presidente Pompidou di spaccare l’opposizione parlamentare, profondamente divisa riguardo all’integrazione europea, e nello stesso tempo di far tacere i più zelanti gollisti del suo partito, giacché il referendum era stato per de Gaulle lo strumento democratico par excellence. Sembra che anche il Presidente Chirac avesse avuto in mente che il referendum del 2005 avrebbe spaccato l’opposizione – il che è successo clamorosamente con il Parti socialiste.

Riguardo a tali precedenti, il vero problema del referendum greco non è, quindi, il fatto che la politica greca – o qualche suo esponente – abbia voluto giocare sul sentimento di identità nazionale o abbia tentato di “fare il furbo” in politica interna (per superare le resistenze nel partito di maggioranza), o estera (come si può desumere da qualche dichiarazione dell’ex ministro Varoufákis alla stampa dopo il 12 luglio, secondo cui egli aveva un “piano B” per spaventare la BCE con l’emissione di banconote in circuito parallelo da parte della Banca Centrale Greca, che sarebbe stata requisita dal Governo). Il vero problema è che la formulazione della domanda sottoposta a referendum era del tutto ambigua per quanto riguarda le conseguenze del voto, che vincesse il sì o il no. Un precedente può essere richiamato a questo proposito: nel 1998 per il trattato di Amsterdam e nel 2004 per il trattato costituzionale, la Corte costituzionale portoghese si rifiutò di dare il via libera ad un referendum sulla ratifica di tali fonti pattizie, poiché non era possibile per l’elettore desumere dalle domande ciò che sarebbe accaduto in caso di voto negativo. Giacché il quesito posto dal governo greco verteva su una proposta dei creditori della Grecia, che non era nemmeno più rilevante nei suoi dettagli, non era possibile per l’elettore comprendere cosa sarebbe successo dopo il referendum, giacché comunque non se ne poteva desumere un chiaro mandato per il governo greco nei negoziati in corso.

A mo’ di conclusione è anche utile richiamare che – a differenza di quanto sostenuto da taluni esponenti del governo greco durante i giorni prima del referendum – non vi è nel diritto internazionale pubblico un principio che permetterebbe di considerare viziato un accordo internazionale per mancanza di rispetto del principio democratico: gli art. 46 e s. della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati stabiliscono in modo limitato i casi di nullità dei trattati, ma non mi pare possibile che un esperto di interpretazione dei trattati, che sia di buona fede, possa ivi trovare una disposizione rilevante per il caso greco.