IL PROTOCOLLO N. 16 ALLA CEDU: AFFINITÀ E DIVERGENZE CON IL RINVIO PREGIUDIZIALE ALLA CORTE DI GIUSTIZIA

 

  1. Un nuovo strumento di dialogo tra Corti per la tutela dei diritti fondamentali

Il Protocollo n. 16 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, aperto alle firme il 2 ottobre 2013, è stato elaborato nell’ambito delle riflessioni tese ad individuare soluzioni per la sopravvivenza a lungo termine del sistema di garanzie convenzionali, sempre più vicino ad una vera e propria paralisi a causa del preoccupante sovraccarico di ricorsi gravante sulla Corte europea di Strasburgo.

La proposta contenuta nel nuovo testo si distanzia dalla maggior parte dei rimedi adottati o invocati negli anni più recenti (tra cui, ad esempio, l’introduzione di una nuova condizione di ricevibilità ad opera del Protocollo n. 14 o l’idea, confluita nel progetto di Protocollo n. 15, di ridurre il termine di presentazione delle istanze individuali da sei a quattro mesi), poiché a differenza di quest’ultimi persegue lo scopo di deflazionamento del contenzioso senza intaccare il diritto di ricorso individuale ex art. 34 CEDU, bensì istituendo una forma istituzionale di “dialogo tra giudici”. L’entrata in vigore del Protocollo n. 16, che si perfezionerà a seguito del deposito di almeno dieci strumenti di ratifica da parte degli Stati Contraenti, determinerà la possibilità per le “più alte giurisdizioni nazionali” di richiedere alla Corte europea dei pareri consultivi (advisory opinions) su questioni di principio relative all’interpretazione o all’applicazione dei diritti e delle libertà definiti dalla CEDU nell’ambito di una causa pendente davanti ad esse: in un’ottica di sempre maggiore attuazione della Convenzione a livello nazionale quale principale fattore di ridimensionamento del carico di lavoro della Corte europea, la consultazione dell’organo a cui spetta l’ultima parola in materia di interpretazione della CEDU e che potrebbe intervenire in caso di inefficacia dei rimedi giurisdizionali interni attribuirebbe alle corti ai vertici dei sistemi giudiziari degli Stati tutti i mezzi per garantire una piena tutela dei diritti convenzionali già a livello nazionale, rendendo superfluo il ricorso a Strasburgo.

  1.  Le affinità con il meccanismo del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE…

La proposta in questione, pur esprimendosi in termini di competenza consultiva, fin dal primo momento in cui è emersa ha rievocato il meccanismo del rinvio pregiudiziale di interpretazione ex art. 267 TFUE: una sorta di parallelismo può effettivamente ricavarsi non solo dalla comune idea di fondo di attribuire alle giurisdizioni nazionali la possibilità di rivolgersi ad una corte internazionale nell’ambito di una causa pendente, bensì anche da alcune affinità riscontrabili in riferimento a determinati aspetti procedurali, in particolare quelli relativi alla delimitazione del presupposto oggettivo. Anzitutto, come nel caso delle domande di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, le richieste di parere non potranno vertere su questioni di fatto, in modo da sollecitare la Corte europea a pronunciarsi sul caso concreto, bensì su questioni “di principio” relative all’interpretazione o all’applicazione dei diritti e delle libertà convenzionali (art. 1 § 1 Protocollo n. 16); lo stesso articolo 1 sancisce, inoltre, che tali questioni debbano sorgere “nell’ambito di una causa pendente” e che il giudice nazionale motivi la richiesta e produca gli elementi pertinenti inerenti al contesto giuridico e fattuale della causa pendente i quali, così come specificato dal Rapporto esplicativo del Protocollo, coincidono con l’oggetto del procedimento interno, le norme di legge rilevanti, le questioni della Convenzione rilevanti, la sintesi delle osservazioni delle parti e, se possibile, le considerazioni del giudice sulla questione. Lo stesso Rapporto esplicativo precisa che tali requisiti, oltre ad escludere la possibilità di stimolare revisioni in astratto della legislazione nazionale, sono volti a sottolineare che l’autorità giudiziaria richiedente abbia recepito la necessità di avanzare la richiesta di parere: come nel caso del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, anche la disciplina della procedura delineata dal Protocollo n. 16 sembra dunque implicare un rapporto di necessità tra la questione sottoposta alla Corte di Strasburgo e la soluzione della controversia pendente.

L’affinità tra i due strumenti risulta, sotto questo aspetto, ancora più stretta se si considera che l’enumerazione degli elementi del contesto giuridico e fattuale specificata dal Rapporto esplicativo ricalca il contenuto dell’articolo 94 del Regolamento di Procedura della Corte di giustizia e del paragrafo 22 della Nota informativa riguardante le domande di pronuncia pregiudiziale. A dimostrazione del fatto che il collegamento con il caso concreto costituisca un punto di forte contatto tra le due procedure vi sono alcune considerazioni della Corte europea stessa, la quale, nel suo “Reflection Paper on the proposal to extend the Court’s advisory jurisdiction”, ha prospettato che in sede di ricevibilità delle richieste potrebbero essere utilizzati alcuni criteri elaborati dalla giurisprudenza comunitaria in materia di rinvio pregiudiziale, quale ad esempio il criterio della rilevanza. D’altra parte la connessione tra l’oggetto del parere e la causa pendente risultava imprescindibile, considerati da un lato l’esigenza di evitare una proliferazione delle richieste e dall’altro lo scopo stesso dell’istituzione della nuova competenza consultiva della Corte, che è quello di indirizzare il giudice nazionale verso una soluzione della specifica controversia in esame soddisfacente rispetto agli standard convenzionali, in modo tale da evitare potenziali ricorsi a Strasburgo. Di qui, nonostante il silenzio del Protocollo n. 16, l’implicito carattere incidentale della procedura, poiché in caso contrario verrebbe vanificata ogni potenzialità di questa forma di “dialogo tra giudici” di contribuire al deflazionamento del contezioso presso la Corte europea.

  1. …e le divergenze

La sovrapponibilità tra i due strumenti, tuttavia, non si spinge oltre: al contrario, con riferimento a tutti gli altri tratti essenziali, le procedure si collocano di fatto agli antipodi, a cominciare dal carattere opzionale e non obbligatorio della nuova competenza consultiva della Corte: la ratifica del Protocollo n. 16 è, infatti, totalmente facoltativa e le sue disposizioni andranno ad aggiungersi come articoli addizionali alla CEDU solo per gli Stati che decideranno di vincolarvisi. Ad accentuare la distanza con la competenza pregiudiziale della Corte di giustizia vi sono inoltre le previsioni in materia di presupposto soggettivo: ai sensi dell’articolo 1 del nuovo testo la legittimazione ad avanzare le richieste di advisory opinion non è estesa a tutti i giudici degli Stati contraenti, contrariamente a quanto previsto dall’articolo 267 TFUE, bensì, in ragione della necessità di coordinamento tra la procedura in questione e la regola del previo esaurimento dei ricorsi interni di cui all’articolo 35 § 1 CEDU, è ristretta alle sole “più alte giurisdizioni nazionali”: estendere tale possibilità anche alle corti che affrontano la questione in stadi precedenti, infatti, non sarebbe stato compatibile con un sistema fondato sul principio per cui la Corte di Strasburgo interviene solo in via sussidiaria, nel caso in cui la tutela a livello interno sia fallita. La differenza più significativa risiede tuttavia nel fatto che mentre ai sensi dell’articolo 267 § 3 TFUE in capo agli “organi giurisdizionali avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno” sorge un obbligo di rinvio pregiudiziale di interpretazione alla Corte di giustizia (salvo le eccezioni elaborate a partire dalla sentenza CILFIT), viceversa per le “più alte giurisdizioni nazionali” la richiesta di parere alla Corte europea è sempre facoltativa: questa profonda contrapposizione è accentuata dal fatto che in materia di rinvio pregiudiziale l’individuazione dei soggetti ricadenti nella definizione del paragrafo 3 dell’articolo 267 TFUE costituisce una prerogativa della Corte di giustizia, mentre nel caso della competenza istituita dal Protocollo n. 16 la designazione delle corti abilitate è rimessa totalmente alla discrezionalità degli Stati, i quali al momento della ratifica devono indicare le corti legittimate, addirittura con la possibilità di modificare in ogni momento la loro scelta.

Il culmine della divergenza tra la nuova competenza della Corte europea e la competenza pregiudiziale della Corte di giustizia è raggiunto in materia di effetti: se a conclusione del procedimento pregiudiziale interviene, in via generale, una sentenza, non solo vincolante come tale in primo luogo per il giudizio a quo ma dotata anche di effetti vincolanti erga omnes, al contrario il Protocollo n. 16 prevede che l’esito della nuova procedura sia costituito da un parere consultivo (art. 2 § 2) non vincolante (art. 5): in quanto espressione di un mero “dialogo tra giudici”, sarà il giudice richiedente a decidere degli effetti del parere sul piano nazionale, nonostante tale impostazione configuri delle perplessità in merito all’idoneità dello strumento in questione di contribuire significativamente allo scopo di deflazionamento del contenzioso presso Strasburgo.

Inoltre, dall’impatto estremamente attenuato dell’advisory opinion della Corte europea rispetto al procedimento interno discendono disposizioni in materia di regime linguistico e di diritto di intervento che si discostano ulteriormente dalla disciplina del rinvio pregiudiziale: quest’ultima, in ragione degli effetti assolutamente decisivi della sentenza interpretativa della Corte di giustizia rispetto al giudizio pendente, prevede che l’intero procedimento di rinvio sia condotto nella lingua del giudice a quo (art. 37 § 3 Reg. Corte) e che le parti del giudizio principale abbiano un pieno diritto di partecipazione (art. 23 Statuto della Corte). Viceversa, ai sensi dell’articolo 3 del Protocollo n. 16, le parti del procedimento nazionale non compaiono nel novero dei soggetti legittimati a presentare osservazioni e a prendere parte alle udienze, bensì potranno partecipare solamente se invitate, secondo le modalità tipiche dell’intervento presso la Corte di Strasburgo, mentre in materia di regime linguistico la stessa Corte si è fermamente opposta all’idea, avanzata nel Rapporto esplicativo, di dover ricevere richieste in lingue diverse dall’inglese o dal francese.

  1. Strumenti analoghi per finalità distinte

Le profonde difformità richiamate riflettono una divergenza che riguarda in primo luogo il piano delle funzioni. Lo scopo essenziale del rinvio pregiudiziale d’interpretazione è, infatti. garantire che il diritto dell’Unione abbia la stessa efficacia in tutti gli Stati membri: fondamentale strumento di interpretazione centralizzata e uniforme applicazione del diritto, la competenza pregiudiziale della Corte di giustizia mira pertanto ad essere la più capillare ed incisiva possibile, pur nei limiti della necessità della questione rispetto alla soluzione del caso concreto. Al contrario, alla luce della disciplina edificata dal Protocollo n. 16, la procedura di advisory opinion non sembra ispirata alle stesse finalità: il carattere facoltativo che la contraddistingue costituisce un chiaro indice di una vocazione che non può coincidere con la funzione primaria del rinvio pregiudiziale, suggerendo che essa costituisca piuttosto un semplice strumento di promozione della Convenzione in sede giurisdizionale, un’occasione per la Corte per chiarire la portata dei diritti e delle libertà sanciti dalla CEDU in uno stadio anticipato e per cercare di orientare l’attività dell’autorità giurisdizionale coinvolta ma in via meramente consultiva, nell’ambito di un dialogo tra giudici. Una competenza più pervasiva peraltro non sarebbe stata compatibile con l’attuale conformazione del sistema di garanzie convenzionali, ancora caratterizzata da episodi di resistenza da parte degli Stati rispetto all’operato della Corte europea e da un livello di integrazione non adeguato per poter giustificare un intervento più penetrante. Significativo è che nemmeno questa forma estremamente attenuata ha, per il momento, riscontrato successo, poiché ad un anno dall’apertura alle firme il Protocollo n. 16 non ha ancora ottenuto alcuna ratifica.

Pertanto, se dall’esame delle disposizioni del Protocollo n. 16 e dei documenti ad esso allegati sembra non potersi negare che il modello del rinvio pregiudiziale della Corte di giustizia abbia costituito almeno in parte una fonte d’ispirazione per la ricostruzione della procedura di advisory opinion, al contempo emergono delle divergenze a tal punto profonde da rendere impossibile un’assimilazione tra i due strumenti, in primo luogo dal punto di vista funzionale.

Martina Marchini

image_pdfimage_print

facebooktwittergoogle_plusmailfacebooktwittergoogle_plusmail

Editore: Bruno Nascimbene, Milano
Rivista registrata presso il Tribunale di Milano, n. 278 del 9 settembre 2014


Questo sito utilizza cookies per migliorare la tua navigazione. Consulta la Privacy Policy