Il dopo Brexit. Molte incognite, poche certezze


1. Recesso del Regno Unito: un fatto storico. L’entrata (adesione) e l’uscita (recesso) dall’Unione europea.
L’esito del referendum del 23 giugno che ha sancito l’ “uscita” del Regno Unito dall’Unione è un evento storico sotto una molteplicità di profili. Se ne discuterà a lungo per il significato e per le conseguenze che esso comporta: soprattutto sul futuro (ma quale futuro?) dell’Unione europea, a distanza di oltre quarant’anni dall’adesione del Regno Unito (il 1° gennaio 1973 è la data di entrata in vigore del Trattato di adesione).
Di significato storico è anche il ricorso, per la prima volta, all’art. 50 TUE sul recesso di uno Stato membro dall’Unione. La norma, introdotta dal Trattato di Lisbona, prevede la procedura da seguire quando uno Stato decide, in conformità alle proprie norme costituzionali, rinviando, quindi, alla disciplina interna, di recedere dall’Unione (European Union Referendum Act. 2015 chapter 36, del 17.12.2015, è l’atto con cui fu indetto il referendum nel Regno Unito).
La norma omologa, di segno opposto è l’art. 49 sull’adesione, che presenta alcune differenze di rilievo: si indicano i requisiti che uno Stato deve presentare per diventare membro, l’unanimità del Consiglio circa la domanda di adesione, la necessità che l’accordo di adesione fra Stati membri e richiedente sia sottoposto a ratifica da parte di tutti gli Stati. La norma assume rilievo anche nel nostro caso, perché l’art. 50 dà spazio, per così dire, ai ripensamenti. Lo Stato che abbia receduto, infatti, può chiedere nuovamente di aderire: e poiché non si distingue fra aderenti (ventidue) e Paesi fondatori (sei), si deve, certo, consentire anche a questi ultimi (Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi) qualora intendessero recedere, di ritornare a far parte dell’Unione europea. A dire il vero, se mai l’Unione fosse privata anche della partecipazione di uno o più Stati fondatori, a seguito di una sorta di contagio britannico, subirebbe una trasformazione tale da metterne in discussione l’esistenza stessa, ovvero il mantenimento degli obiettivi essenziali.

2. Quale procedura per il recesso. Il ruolo delle istituzioni.
La procedura di recesso presenta molti interrogativi. Inizia con la notifica, al Consiglio europeo, dell’intenzione del Governo di recedere, lasciando allo Stato di decidere il momento in cui notificare; procede con la presa di posizione di detto Consiglio, che formula “orientamenti” e con il negoziato fra UE e Stato membro che porterà alla conclusione dell’accordo, entro due anni dalla notifica. Termine, questo, prorogabile (per quale durata, non è detto) se Stato membro e Consiglio europeo, che decide all’unanimità, concordano, appunto, nel prorogare la durata del negoziato. L’entrata in vigore dell’accordo o la mancata conclusione dello stesso nel termine previsto, o comunque prorogato, fa cessare l’applicabilità allo Stato receduto dei Trattati (TUE e TFUE, come definiti all’art. 1, 3° comma, TUE).
Negoziato e accordo sono gli elementi decisivi della procedura. Si tratta di un accordo internazionale, disciplinato dalla norma (art. 218, par. 3, TFUE), espressamente richiamata, che riguarda, appunto, la tipologia degli accordi internazionali e che vede la partecipazione delle tre istituzioni. La Commissione presenta delle raccomandazioni al Consiglio che, con una decisione, autorizza l’avvio del negoziato nominando un negoziatore (o un capo della squadra di negoziato) al quale può impartire direttive, affiancandogli un comitato speciale che deve essere consultato durante il negoziato.
Il Consiglio conclude l’accordo a nome dell’Unione, deliberando a maggioranza qualificata, ma previa approvazione del Parlamento europeo (a maggioranza dei suffragi espressi, secondo la regola generale dell’art. 231 TFUE, mentre nell’ipotesi di adesione la maggioranza è dei membri che lo compongono). Non solo, dunque, è necessaria la “previa approvazione” del PE, ma per maggioranza qualificata si intende (in questi termini l’art. 50, par. 4, richiamando l’art. 238, par. 3, lett. b), TFUE) quella speciale e aggravata prevista nei casi di delibere non precedute da proposte della Commissione o dall’Alto rappresentante PESC. Insomma, deve trattarsi di delibera approvata da almeno il 72% degli Stati membri, quindi almeno diciannove su ventisette (lo Stato recedente non partecipa alle delibere del Consiglio e del Consiglio europeo che lo riguardano, art. 50, par. 4), che totalizzino almeno il 65% della popolazione. Per quanto riguarda il nostro caso, quattro dei cinque grandi Stati membri: Francia, Germania, Italia, Polonia, Spagna, essendo escluso il Regno Unito.
La norma sul recesso non contempla alcun intervento dei parlamenti nazionali, che vengono invece informati nel caso di domanda di adesione, né la ratifica dell’accordo da parte degli Stati, ogni Stato essendo dunque libero, sotto il profilo del diritto UE, di pronunciarsi a livello nazionale sul recesso di altro Paese membro nel pieno rispetto, dunque, della sovranità nazionale dello Stato che “lascia” e di quelli che “restano”.
L’intervento del PE, come si è detto, è invece necessario, e condicio sine qua non per l’approvazione dell’accordo: nessun limite è posto all’espressione del voto dei parlamentari cittadini dello Stato recedente (73 per il Regno Unito) che è invece escluso, come si è detto, dalle deliberazioni del Consiglio e del Consiglio europeo.

3. Quale accordo fra Regno Unito e UE. La varietà e diversità di modelli.
L’iter procedurale è, così, definito: con molte incognite sul contenuto dell’accordo che deve prevedere “le modalità del recesso” (si pensi ai tempi, alla gradualità, alla determinazione di un periodo transitorio, a seconda delle materie e dei temi oggetto di disciplina), ma con un obiettivo, e limite al contempo, poiché si deve tener conto, precisa la norma (art. 50, par. 2), “delle future relazioni con l’Unione”. Le domande che si pongono, sotto quest’ultimo profilo, sono varie. Il modello da seguire per la stipulazione dell’accordo internazionale fra Regno Unito e UE potrebbe essere quello degli accordi conclusi con la Svizzera (accordi bilaterali, estesi a una molteplicità di materie, oggi disciplinate nel c.d. pacchetto I del 1999 e in quello II del 2004).
Il Regno Unito potrebbe aderire nuovamente all’Associazione europea di libero scambio (EFTA), di cui era membro fino alla data dell’adesione, condividendo la partnership con Islanda, Liechtenstein, Norvegia che sono anche membri dello Spazio economico europeo (SEE), nato in virtù di un accordo fra detti Stati e quelli membri della UE (la Svizzera è membro dell’EFTA, ma non del SEE). Il Regno Unito, uscendo dalla UE, potrebbe concludere un accordo ad hoc per fare parte del SEE, ma il dover sottoporsi ad obblighi di diritto UE, che riguardano soprattutto il mercato interno, dovrebbe risultare incompatibile proprio con la volontà di recesso dalla UE. Potrebbe, inoltre, concludere un accordo di associazione ai sensi dell’art. 217 TFUE (accordo contraddistinto, precisa la norma, “da diritti ed obblighi reciproci, da azioni in comune e da procedure particolari”).

4. La mancata conclusione di un accordo. Quali conseguenze.
Si può anche immaginare l’assenza di qualunque accordo, ma il legislatore del Regno Unito dovrebbe intervenire per modificare le norme interne, adottate o modificate a seguito dell’adesione. E parimenti il legislatore dell’Unione dovrebbe definire gli effetti delle norme non più applicabili.
La varietà di situazioni e scenari prospettabili anche per quanto riguarda i profili privatistici, in particolare gli obblighi contrattuali e le controversie, ove sia applicabile la legge del Regno Unito che abbia incorporato il diritto UE, o sia competente, in virtù di norme di diritto UE, il giudice di detto Paese, suscita incertezze e perplessità. Non solo per il giurista che ha sempre pensato al recesso come a un’ipotesi teorica, ma anche per colui che si è posto il problema in termini realistici: mai avrebbe potuto immaginare la quantità, la varietà e variabilità di situazioni.

5. Lo statuto speciale del Regno Unito se fosse rimasto nell’Unione. Un’occasione perduta, anche per gli altri Stati membri.
L’esito del referendum, favorevole al recesso, ha anche come conseguenza (ad avviso di chi scrive non sufficientemente pubblicizzata) di far cessare quel complesso di disposizioni che il Consiglio europeo aveva adottato con le “conclusioni” del 18-19 febbraio 2016. Queste avrebbero dovuto rappresentare la “risposta appropriata” (conclusioni, punto I, “Il Regno Unito e l’Unione europea”) “alle preoccupazioni del Regno Unito”, prevedendo, oltre a varie disposizioni applicabili a tutti gli Stati membri, una sorta di statuto speciale per detto Paese, cui, in particolare, non sarebbe stato più applicabile il principio dell’unione sempre più stretta (art. 1, 2° comma, TUE).
L’allegato 1, precisamente, contiene la decisione dei capi di Stato o di Governo, riuniti in sede di Consiglio europeo, concernente una nuova intesa per il Regno Unito nell’Unione europea, suddivisa nelle sezioni “Governance economica”, “Competitività”, “Sovranità”, “Prestazioni di sicurezza sociale e libera circolazione”, “Applicazione e disposizioni finali”. Escluso da una maggiore integrazione politica (in virtù di una clausola contenuta nelle sezione “Sovranità” da introdurre in sede di revisione dei Trattati), il Regno Unito avrebbe goduto dei maggiori benefici previsti per i Paesi non appartenenti all’Eurozona (sezione “Governance economica”, allegato II, contenente una decisione da adottare alla data in cui sarebbe stata applicabile la decisione di cui all’allegato I).
Una serie di modifiche avrebbe dovuto essere introdotta su iniziativa della Commissione (quattro le dichiarazioni della Commissione previste in distinti allegati) in relazione alle prestazioni di sicurezza sociale per i lavoratori migranti, alla libera circolazione delle persone (in caso di abuso del diritto), ad un meccanismo di allerta e salvaguardia quando si verifichino situazioni di afflusso di lavoratori provenienti da altri Stati membri, di portata eccezionale e per un periodo di tempo prolungato. Il Consiglio potrebbe (avrebbe potuto) autorizzare lo Stato membro ad applicare, per un periodo di sette anni, usando il c.d. freno di emergenza, l’accesso alle prestazioni sociali non contributive, collegate all’esercizio di un’attività lavorativa, nei confronti di lavoratori nuovi arrivati, che non beneficerebbero delle prestazioni per un periodo totale, massimo, di quattro anni dall’inizio del rapporto di lavoro; altra modifica proposta riguarda (riguardava) l’esportazione delle prestazioni per i figli a carico verso uno Stato membro diverso da quello in cui il lavoratore soggiorna, prevedendo l’indicizzazione di tali prestazioni, ma alle condizioni dello Stato in cui i figli risiedono.
Il regime speciale per il Regno Unito e i nuovi limiti e deroghe previsti, in particolare in materia di welfare, a vantaggio del Regno Unito ma anche degli altri Stati membri, hanno dunque cessato di esistere ai sensi del punto 4 delle “conclusioni”. Il risultato del referendum ha anche privato gli altri Stati membri della possibilità di introdurre modifiche alle norme esistenti in materie diverse (quelle ricordate, allegati V e VI, cui si aggiunge un meccanismo di attuazione del principio di sussidiarietà, di semplificazione e riduzione degli oneri normativi per gli operatori commerciali della UE, allegato IV) affidando alla Commissione il compito di adottare le iniziative necessarie.

6. Varietà di questioni giuridiche. Alcuni esempi
La Brexit ha suscitato e continuerà a suscitare un grande interesse presso i giuristi. Non solo per la sua novità.
La procedura di conclusione dell’accordo è, solo apparentemente, semplice. Non vi è dubbio che i diritti e gli obblighi del Regno Unito continuino a sussistere fino alla conclusione della procedura di recesso. In tale contesto, è opinione di chi scrive che il Regno Unito non possa proprio sottrarsi al rispetto del principio di leale cooperazione, ex art. 4, par. 3, TUE, l’Unione e gli Stati essendo obbligati ad un reciproco rispetto. Inoltre, malgrado il mancato richiamo, nell’art. 50 TUE, del par. 11 dell’art. 218 TFUE (è richiamato, come si è detto, il par. 3), ben potrebbe essere richiesto “il parere della Corte di giustizia circa la compatibilità” dell’accordo con Trattati. Legittimati a chiederlo sono uno Stato membro (quindi anche lo Stato recedente), il PE, il Consiglio o la Commissione. E se il parere fosse negativo, l’accordo non potrà entrare in vigore (salvo modifiche o revisione dei Trattati).
Altro profilo da segnalare è il “recesso” dal Trattato Euratom (Trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica). Il quesito referendario non fa riferimento a tale Trattato, che è rimasto distinto da quelli TUE e TFUE (“i trattati” ex art. 1, 3° comma, TUE) ed è stato modificato dal Trattato di Lisbona, in virtù di un protocollo (protocollo n. 2 allegato a quest’ultimo Trattato). Fra le disposizioni del TUE e del TFUE applicabili al Trattato Euratom vi è (come dispone l’art. 106 bis dello stesso) l’art. 50 TUE. Il recesso dall’Unione, e quindi dal TUE e dal TFUE, si applica anche al Trattato Euratom,, pur mancando l’esplicito riferimento nel quesito referendario, genericamente posto nei confronti dell’Unione. Nel negoziato e, quindi, nell’accordo che seguirà, si dovrà tenere conto anche della speciale materia che è oggetto del Trattato Euratom (che, dispone il par. 3 dell’art. 106 bis, non è derogato da TUE e TFUE).
Infine sembra opportuno segnalare, anche se non si tratta di recesso dall’Unione, ma dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, la volontà politica espressa dal Ministro degli affari interni May (in aprile, ma ponendo la propria candidatura a succedere a Cameron, sembra aver recentemente cambiato orientamento, come si riferisce in http://rightsinfo.org/breaking-theresa-may-will-not-try-leave-european-convention-human-rights/). Il Regno Unito dovrebbe dunque svincolarsi dagli obblighi CEDU, come prevede l’art. 58 della Convenzione che disciplina la “denuncia”. La Convenzione, invero, non avrebbe portato vantaggi al Paese, ma anzi solo svantaggi e difficoltà, e non solo di carattere giuridico. La protezione dei diritti fondamentali sarebbe sufficientemente assicurata dal diritto e dai giudici del Regno Unito.

7. Una certezza: la necessità di cambiare.
La situazione di incertezza che si è determinata è confermata dalle recenti prese di posizione ufficiali delle istituzioni. Si ricorda, in particolare, la risoluzione del PE del 28 giugno, che sollecita una notifica in tempi rapidi (senza attendere l’elezione del Primo ministro britannico, a seguito delle dimissioni di Cameron) proprio al fine di uscire dall’incertezza, politica e istituzionale. Il PE auspica anche una riforma dell’Unione, migliore e più democratica, seppur privata di uno Stato membro. Il recesso del Regno Unito sarebbe, per così dire, l’occasione da cogliere per avviare l’auspicata, profonda riforma.
Non diversa situazione di incertezza è emersa dalla riunione del Consiglio europeo, iniziato il 28 giugno con ventotto Stati e proseguito il 29 giugno, seppur “quale riunione informale” dei capi di Stato o di governo, con ventisette Stati. Nel primo giorno (punto IV delle “conclusioni”) il Consiglio europeo è stato “informato” dal primo ministro del Regno Unito sull’esito del referendum tenuto nel suo paese. Nel secondo giorno, i ventisette hanno invece discusso delle implicazioni politiche e pratiche del voto del Regno Unito e del futuro dell’Unione europea a ventisette. Una discussione, invero, appena iniziata.
La certezza, ad avviso di chi scrive, è che la crisi dell’Unione non è la conseguenza del referendum del 23 giugno, ma del venir meno, nel corso del tempo, dello spirito di integrazione che ne ha contraddistinto la nascita e l’evoluzione, pur fra molte difficoltà e ostacoli. Quelli di oggi sono particolarmente importanti, ma non segnano la “disintegrazione” dell’Unione: salvo che siano gli altri Stati membri (Regno Unito a parte) a volerla.

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