Il caso Polisario. Una nuova condizione di accesso alla giustizia dei ricorrenti non privilegiati? Brevi riflessioni intorno al tema della “territorialità”


1. Introduzione

Con la sentenza del 21 dicembre 2016, resa nel caso Consiglio c. Front Polisario (Causa C-104/16 P), la Corte di giustizia, riunita in Grande Sezione, ha annullato la sentenza del Tribunale del 10 dicembre 2015 (Causa T-512/12), dichiarando irricevibile il ricorso presentato dal Front Polisario e condannandolo alle spese. Il Tribunale aveva parzialmente annullato la decisione 2012/497/UE del Consiglio relativa alla conclusione di un Accordo tra l’Unione europea e il Marocco in merito a misure di liberalizzazione reciproche per i prodotti agricoli, i prodotti agricoli trasformati, il pesce e i prodotti della pesca (di seguito «l’Accordo di liberalizzazione»).

Il caso in commento coinvolge diverse questioni, già oggetto di attenzione da parte della dottrina, specie internazionalistica (v. A. ANNONI, F. DUBUISSON e G. POISSONIER, A. CALIGIURI). In questa sede si intende, in particolare, affrontare il tema della legittimazione ad agire ex art. 263, par. 4, TFUE in capo al ricorrente, che pone alcune interessanti riflessioni rispetto al sistemae alle condizioni di accesso alla giustizia dei ricorrenti non privilegiati.

Emergono in particolare due questioni: in primo luogo, l’applicazione dell’Accordo di liberalizzazione al territorio del Sahara occidentale e più nello specifico il requisito della territorialità come elemento necessario ai fini dell’impugnazione dell’atto e, in secondo luogo e in via subordinata, la sovrapposizione fra le nozioni di incidenza diretta e incidenza individuale effettuata dal Tribunale. La prima questione assume un valore aggiunto se si considera la sua originalità nel panorama dottrinale in tema di ricevibilità dei ricorsi diretti e, più nello specifico, in tema di legittimazione ad agire dei ricorrenti non privilegiati. Infatti, i complessi tratti procedurali che la vicenda solleva – non da ultimo l’attribuzione al Front Polisario dello status di «persona giuridica» ai sensi dell’art. 263 TFUE – sono stati variamente trattati e a essi si rinvia (v. S. HUMMELBRUNNER e A. PRICKARTZ, E. KASSOTI, P. MORI). Al contrario, le tematiche qui analizzate non sono state che accennate e, pertanto, rimanendo ancora inesplorate, meritano attenzione.

2. I fatti di causa

Il Front Polisario (Front Populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro) è un movimento di liberazione nazionale che rappresenta il popolo Sahrawi e mira all’indipendenza del territorio del Sahara Occidentale, da lungo tempo oggetto di molteplici rivendicazioni territoriali. Tale aera geografica si trova nell’Africa nord occidentale e figura nell’elenco dei territori non autonomi ai sensi dell’art. 73 della Carta delle Nazioni Unite. Per decenni sottoposto al controllo del Regno di Spagna, il Sahara Occidentale è ancora oggi al centro di un irrisolto contenzioso internazionale nell’ambito del quale si assiste alle contrapposte pretese territoriali del Marocco e, per l’appunto, del Front Polisario, che rivendica la sovranità del popolo che rappresenta e per il quale invoca l’indipendenza.

L’Accordo di liberalizzazione, oggetto del ricorso diretto presentato dal Front Polisario in data 19 novembre 2012, si inserisce nell’ambito dell’Accordo euromediterraneo che istituisce l’associazione tra le Comunità europee e i suoi Stati, da una parte, e il Marocco, dall’altra (di seguito «l’Accordo di associazione»), di cui ha modificato l’art. 17, par. 1 e il Protocollo n.1, implicando, in sostanza, la riduzione o l’eliminazione dei dazi applicabili ai prodotti agricoli, ai prodotti agricoli trasformati, ai pesci e ai prodotti della pesca provenienti dal Marocco. In virtù dell’art. 16 dell’Accordo di associazione, lo scopo della decisione impugnata era quello di attuare progressivamente una maggiore liberalizzazione negli scambi di prodotti agricoli e della pesca fra l’Unione e il Marocco.

3. Il requisito della territorialità

3.1 L’applicazione dell’Accordo al territorio del Sahara occidentale nella Sentenza del Tribunale

Il Front Polisario, chiedendo l’annullamento dell’Accordo di liberalizzazione, ha dedotto undici motivi, i quali, sinteticamente, lamentavano la violazione, da un lato, dei diritti fondamentali tutelati dall’art. 67 TFUE, dall’art. 6 TUE e dai principi posti dalla giurisprudenza e, dall’altro, dei valori fondanti dell’Unione europea e dei principi alla base della sua azione esterna in contraddizione con gli articoli 2, 3, par. 5, 21 TUE e 205 TFUE. A ciò si accompagnava la deduzione di altri illeciti a norme e principi di diritto internazionale, tra cui la violazione dell’effetto relativo dei trattati e di altre disposizioni essenziali del diritto internazionale. Il Tribunale ha esaminato e respinto ciascuno dei suddetti motivi, peraltro ha annullato la decisione nella parte in cui tale accordo trovava applicazione altresì al Sahara occidentale.

Pregiudiziale rispetto alla valutazione di merito era, nel ragionamento tenuto dal Tribunale, il positivo accertamento della sussistenza dei requisiti dell’incidenza diretta e individuale della decisione in capo al ricorrente. In tal senso, il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, aveva sollevato, per quanto qui interessa, un’eccezione di irricevibilità relativa al fatto che la decisione non riguardava né direttamente né individualmente il Front Polisario.

L’eccezione è stata respinta. L’argomentazione del Tribunale sul punto si è sviluppata intorno al tema all’applicabilità o meno dell’Accordo di liberalizzazione al territorio del Sahara Occidentale.Infatti, al par. 73 della sentenza, i giudici hanno affermato che «per esaminare la questione [dell’incidenza diretta e individuale], va stabilito se l’accordo si applichi o meno al territorio del Sahara occidentale, atteso che il ricorrente può risultare direttamente e individualmente interessato dall’atto impugnato in ragione della sua qualità di parte implicata nel processo di definizione del destino del territorio di cui trattasi e in forza della sua pretesa di essere il legittimo rappresentante del popolo saharawi» (corsivo aggiunto).

L’argomentazione del Tribunale sulla questione della ricevibilità del ricorso si è quindi sviluppata intorno all’applicabilità o meno dell’Accordo di liberalizzazione al territorio del Sahara Occidentale. In particolare, il Tribunale ha proposto una definizione di ambito territoriale di applicazione da risolversi facendo riferimento all’art. 94 dell’Accordo di associazione a cui l’Accordo di liberalizzazione è subordinato e ai sensi del quale esso «si applica ai territori a cui si applicano i Trattati dell’Unione da una parte, e al territorio del Regno del Marocco dall’altra». Il Tribunale ha quindi concluso positivamente l’esame dell’incidenza diretta e individuale in capo al ricorrente in ragione dell’assenza di pattuizioni che escludono il Sahara occidentale dall’ambito di applicazione territoriale dell’accordo, della posizione del Marocco secondo cui detto territorio è parte integrante del Marocco stesso e, infine, del fatto che sia il Consiglio che la Commissione erano a conoscenza di tale posizione al momento della conclusione dell’Accordo di associazione.

3.2 L’applicazione dell’Accordo al territorio del Sahara occidentale nella sentenza della Corte

In data 19 febbraio 2016 il Consiglio ha impugnato la sentenza del Tribunale, richiedendo che la causa venisse trattata con procedura accelerata. I motivi a sostegno dell’istanza vertevano sulla considerazione che la sentenza, approvando l’applicazione dell’Accordo di liberalizzazione al Sahara occidentale, avrebbe gettato lo stesso nell’incertezza giuridica, dal momento che esso prevedeva semplicemente un trattamento fiscale preferenziale per una serie di prodotti agricoli e della pesca provenienti dal Marocco, senza che di questi ultimi ne fosse indicata l’origine geografica specifica. Infine, l’incertezza determinata con la pronuncia non solo avrebbe compromesso la corretta conclusione degli accordi in corso di negoziazione fra l’Unione europea e il Marocco, ma avrebbe danneggiato tutte le relazioni diplomatiche fra i due. Il presidente della Corte, con ordinanza del 7 aprile 2016, ha accolto tale istanza affermando che «l’annulation d’un acte tel que la décision litigieuse, sans maintien dans le temps de ses effets, est susceptible d’avoir des conséquences négatives importantes sur les relations de l’Union avec l’État tiers concerné». La delicatezza della questione era intuibile già dalla reazione del Marocco alla sentenza del Tribunale, che aveva infatti sospeso le relazioni diplomatiche con l’Unione europea.

Il Consiglio adduceva, fra i sei motivi dedotti a sostegno dell’impugnazione, che la decisione controversa non riguardasse direttamente e individualmente il ricorrente. Infatti, il Consiglio addebitava al Tribunale di aver commesso un errore presumendo che dall’eventuale applicabilità dell’Accordo al territorio del Sahara occidentale ne discendesse automaticamente la diretta e individuale incidenza dello stesso nei confronti del Front Polisario. E tale motivo di ricorso si rileva fondamentale nel ragionamento della Corte di giustizia, che esamina la legittimità della sentenza impugnataa partire dal tema dell’applicazione dell’Accordo di liberalizzazione al territorio del Sahara occidentale. Anche secondo la Corte, infatti, questa dev’essere la premessa logico-giuridica del ragionamento, dal momento che «in mancanza, non può essersi verificata alcuna incidenza sugli eventuali diritti e obblighi dell’altra parte dell’accordo, per quanto riguarda detto territorio» (punto 82).

La Corte a tal proposito ha censurato l’orientamento assunto dal Tribunale, affermando che questo aveva commesso un errore laddove dichiarava che l’Accordo oggetto del ricorso dovesse essere interpretato nel senso che si applicava giuridicamente al territorio del Sahara occidentale e, sulla base di ciò, ha accolto l’impugnazione senza esaminare gli altri motivi e argomenti del Consiglio e della Commissione e ha annullato la sentenza.

Il Tribunale, infatti, a parere della Corte, non aveva fatto riferimento alle norme di diritto internazionale con precisione e correttezza, ma piuttosto interpretando i trattati in modo limitato e circoscritto. I giudici di primo grado, infatti, nell’esaminare l’art. 31, par. 1, della Convenzione di Vienna – secondo il quale un trattato deve essere interpretato in buona fede seguendo il senso ordinario da attribuire ai termini nel loro contesto e alla luce dell’oggetto e dello scopo del trattato stesso – avrebbero omesso di considerare anche quanto sancito dal par. 3, lett. c) del medesimo articolo, ai sensi del quale, oltre che del contesto, si deve tenere conto anche di qualsiasi regola pertinente di diritto internazionale.

In particolare, le norme che il Tribunale avrebbe trascurato nella sua analisi sono il principio di autodeterminazione dei popoli, l’art. 29 della Convenzione di Vienna, rubricato «Applicazione territoriale dei trattati», e il principio dell’effetto relativo dei trattati di cui all’art. 34 della medesima Convenzione.

Sul primo punto, in considerazione dello status separato e distinto riconosciuto al territorio del Sahara occidentale in virtù dell’art. 73 della Carta delle Nazioni Unite e in forza del principio di autodeterminazione, rispetto a quello di qualsiasi Stato, compreso il Regno del Marocco, i termini «territorio del Regno del Marocco» figuranti all’articolo 94 dell’Accordo di associazione non possono, a parere della Corte, essere interpretati in modo da includere il Sahara occidentale nell’ambito di applicazione territoriale di detto accordo. Punto condiviso anche dall’Avvocato generale Melchior Wathelet che, nelle sue conclusioni presentate il 13 settembre 2016, afferma che proprio alla luce dei principi poc’anzi accennati, l’ambito di applicazione territoriale dell’Accordo di liberalizzazione (e ancor prima dell’Accordo di associazione) non può includere il Sahara occidentale senza estensione espressa, peraltro inesistente. La tesi avanzata dall’Avvocato generale è quindi opposta a quella propria del Tribunale: non può essere la non esclusione a fondare l’applicabilità degli accordi al territorio conteso, ma è la non menzione espressa che ne fonda l’esclusione.

La norma consuetudinaria codificata all’art. 29 della Convenzione di Vienna, invece, prevede che, a meno che un’intenzione diversa non emerga dal trattato o non si ricavi per altra via, un trattato vincola ciascuna delle parti rispetto al «suo territorio». Deve trattarsi, pertanto, di uno spazio geografico sul quale uno Stato esercita la pienezza delle competenze riconosciute dal diritto internazionale e a esclusione, quindi, di ogni altro territorio eventualmente sotto la sola responsabilità internazionale di detto Stato, salvo una diversa volontà esplicitamente ricavabile dal trattato, come non è nel caso di specie. Anche questo profilo è condiviso dall’Avvocato generale al punto 76 delle sue conclusioni. Il Tribunale avrebbe pertanto commesso un errore affermando che il Consiglio e la Commissione erano «tacitamente concordi con il Marocco nell’interpretare i termini “territorio del Marocco”» come comprensivi anche del Sahara occidentale.

Infine, l’art. 34 della Convenzione di Vienna è l’ultimo punto trascurato dal Tribunale, che non ha infatti tenuto in considerazione il principio pacta tertiis nec nocent nec prosunt ivi codificato. Differente scenario, sempre in virtù del principio dell’effetto relativo dei trattati, avrebbe avuto luogo a seguito di una manifestazione di consenso da parte del popolo del Sahara occidentale, consenso comunque non manifestatosi.

Sulla base di suddette considerazioni, la Corte, pertanto, non ha avuto ragione di pronunciarsi sulla sussistenza dei requisiti di cui all’art. 263, par. 4, TFUE.

In ultima analisi, i giudici si sono soffermati anche sull’esame della rilevanza, ai fini dell’art. 94 dell’Accordo di associazione, dell’applicazione de facto delle disposizioni contenute negli accordi contestati a talune merci provenienti dal territorio del Sahara occidentale.

Emergeva infatti che sia il Front Polisario che il Consiglio e la Commissione erano a conoscenza di una prassi «successivamente seguita» che avrebbe fondato, a parere del Tribunale, un accordo modificativo dell’art. 94 tale da permettere l’estensione dell’ambito di applicazione dei trattati anche al territorio del Sahara occidentale.

Sia la Corte che l’Avvocato generale hanno censurato detta interpretazione. Il secondo, infatti, richiamando l’art. 31, par. 3, lett. b) della Convenzione di Vienna, al punto 96 delle sue conclusioni ha affermato che «pare impossibile che una “prassi successivamente seguita” contraria al senso ordinario dei termini di un accordo possa prevalere su tali termini, salvo che essa costituisca una prassi, nota e accettata dalle parti, sufficientemente diffusa e dalla durata sufficientemente lunga da costituire di per sé un nuovo accordo», dichiarando infine che gli elementi che emergevano dal caso di specie non erano sufficienti a dimostrare una siffatta prassi.

Non si è discostata da questa linea la Corte, che ha affermato che l’applicazione de facto non è di per sé idonea a fondare la validità di «accordo» fra le parti contraenti come quello necessario ex art. 31, par. 3, lett. b) della Convenzione e, anzi, ha sindacato il fatto che il Tribunale non abbia correttamente svolto la verifica della rilevanza di un’eventuale accordo modificativo dell’art. 94. La circostanza opposta, per di più, avrebbe avuto come conseguenza diretta l’applicazione degli accordi da parte dell’UE in violazione di una serie di norme internazionali come il principio di autodeterminazione dei popoli e il principio dell’effetto relativo dei trattati. Di più, alla luce della soluzione proposta dalla Corte, che determina l’inapplicabilità giuridica dell’Accordo di associazione di quello di liberalizzazione al territorio del Sahara occidentale, è lecito domandarsi se anche l’applicazione de facto non debba essere in verità rivalutata dalle istituzioni dell’Unione.

4. L’analisi dell’incidenza diretta e dell’incidenza individuale: problematiche.

Il secondo punto di interesse sviluppato dal contenzioso ora in esame attiene, come anticipato, al tema dell’incidenza diretta ed individuale.

Il punto è stato sviluppato solamente dal Tribunale e dall’Avvocato generale, posto che la Corte – in virtù dell’asserita inapplicabilità dell’Accordo di liberalizzazione al Sahara occidentale – non ne ha fatto menzione, dichiarando il ricorso irricevibile già per questo primo motivo (e, quindi, annullando la sentenza di primo grado).

4.1 La sovrapposizione concettuale operata dal Tribunale

Gli argomenti avanzati dal Tribunale sulla questione che ora ci occupa presentano profili innovativi – pur destando, si anticipa sin d’ora, non poche perplessità – e meritano dunque di essere esaminati nello specifico.

Il ragionamento seguito dai giudici di prime cure non sembra presentare argomentazioni “tecniche” in senso stretto, ma mere argomentazioni “di principio”. Infatti, al punto 107 della sentenza i giudici di primo grado – prescindendo da qualsivoglia identificazione di soggetti, persone fisiche o giuridiche, destinatari delle situazioni giuridiche previste dall’accordo – affermano che «secondo costante giurisprudenza, una disposizione di un accordo concluso dall’Unione e dai suoi Stati membri con Stati terzi dev’essere considerata dotata di effetto diretto quando, avuto riguardo alla sua lettera, nonché all’oggetto e alla natura di tale accordo, stabilisce un obbligo chiaro e preciso che non è subordinato, nel suo adempimento o nei suoi effetti, all’intervento di alcun atto ulteriore», concludendo, in virtù delle considerazioni sopra esposte, che «tali effetti riguardano direttamente non solo il Regno del Marocco, ma altresì il Front Polisario». Di più, al punto 109 affermano che «per lo stesso motivo, il Fronte Polisario deve essere considerato come individualmente interessato dalla decisione impugnata». Non solo quindi i giudici non tengono conto della sostanziale differenza tra le nozioni di incidenza diretta e incidenza individuale (riducendo l’intera argomentazione giuridica a una equiparazione territoriale del Front Polisario al Marocco), ma sembrano effettuare una velata, ma errata, sovrapposizione fra i concetti di effetto diretto e incidenza diretta e individuale. In altri termini, la sentenza suscita non poche perplessità, perché limita l’esame della sussistenza dei requisiti dell’incidenza diretta e individuale a una sostanziale questione di politica internazionale, ai sensi della quale il Front Polisario possederebbe la legittimità ad agire in quanto «parte di una controversia riguardante il destino di un territorio non autonomo».

Muovendo da tale giudizio di ricevibilità del ricorso, il Tribunale prosegue poi nell’accogliere lo stesso nel merito. Infatti, «alla luce del fatto che la sovranità del Regno del Marocco sul Sahara occidentale non è riconosciuta né dall’Unione né dai suoi Stati membri, e neppure, più in generale, dall’ONU, il Consiglio, nell’ambito dell’esame di tutti gli elementi rilevanti della fattispecie ai fini dell’esercizio del suo ampio potere discrezionale in merito alla conclusione o meno di un accordo con il Regno del Marocco atto ad applicarsi anche al Sahara occidentale, era tenuto ad accertarsi esso stesso che non vi fossero indizi di uno sfruttamento delle risorse naturali del territorio del Sahara occidentale sotto il controllo marocchino che potesse svolgersi a danno dei suoi abitanti e che potesse arrecare pregiudizio ai loro diritti fondamentali» (punto 241). Dal momento che tale esame non si era verificato, il Consiglio era venuto meno al proprio obbligo di esaminare tutti gli elementi della fattispecie preliminarmente all’adozione della decisione. In virtù di ciò, i giudici del Tribunale hanno annullato la decisione impugnata nella parte in cui approvava l’applicazione al Sahara occidentale dell’accordo cui essa si riferiva.

4.2 La questione della legittimazione ad agire. La tesi dell’Avvocato generale.

Pur non in modo esplicito, l’Avvocato Generale Melchior Wathelet ha criticato la velata sovrapposizione effettuata dal Tribunale fra i due concetti di cui all’art. 263, par. 4, TFUE; sovrapposizione che ha postulato un’arbitraria identità fra un territorio (il Sahara occidentale) un soggetto (il Front Polisario), fuorviando non solo la corretta identificazione del criterio dell’incidenza diretta, ma anche dell’incidenza individuale. Tale critica si legge implicitamente nelle tesi avanzate dall’AG in tale frangente, che meritano di essere evidenziate.

Sull’incidenza diretta, e nello specifico sul fatto che la misura contestata debba produrre direttamente effetti sulla situazione giuridica del soggetto interessato (senza quindi che la produzione degli effetti dell’atto sul patrimonio giuridico del singolo sia subordinata ad ulteriori atti d’esecuzione) l’Avvocato generale, condividendo la critica avanzata in sede di udienza dal Consiglio, ha ritenuto che il nesso fra la decisione controversa e il Front Polisario risultava eccessivamente indiretto per fondare l’incidenza diretta nei confronti di quest’ultimo. Invero, tale nesso era stato accertato dal Tribunale sulla base della sola partecipazione del Front Polisario, insieme al Marocco, alla procedura negoziale sul futuro del Sahara occidentale e ciò lo rendeva, nel quadro del riconoscimento dell’ONU, un mero rappresentate politico del Sahara occidentale nel processo di autodeterminazione del popolo di tale territorio, non riguardando affatto, la missione del Front Polisario, «questioni di ordine economico e sociale» (punto 185).

Il criterio per cui la decisione impugnata non deve lasciare ai propri destinatari alcun potere discrezionale quanto alla sua applicazione è stato analizzato dall’Avvocato generale «solo a titolo di completezza», non essendo in ogni caso soddisfatta – per le ragioni sopra esposte – la condizione di ricevibilità in esame. Wathelet ha ammesso che l’atto impugnato «[aveva] sicuramente» carattere meramente automatico e derivava dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermediarie (punto 196). Pertanto, il regolamento di esecuzione n. 81/2012 non comportava alcun margine di discrezionalità, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione. Esso, infatti, fisserebbe soltanto le modalità di gestione dei contingenti tariffari.

Anche per quanto attiene all’incidenza individuale, l’Avvocato generale ha insistito sul fatto che la missione del Front Polisario è di carattere esclusivamente politico e votata soltanto alla conduzione del popolo del Sahara occidentale all’esercizio del suo diritto all’autodeterminazione, non potendo essere pertanto individuato come destinatario “economico” della decisione, elemento che l’avrebbe identificato alla stregua degli altri destinatari. Al punto 211, infatti, egli ha affermato che «per le stesse ragioni fornite ai paragrafi da 185 a 194» (quelle esposte in relazione al rapporto fra l’incidenza diretta e l’effetto diretto) non si poteva ritenere sussistente l’incidenza individuale nei confronti del Front Polisario.

5. Riflessioni finali

Il metodo seguito dal Tribunale e dalla Corte, sebbene abbia condotto a esiti opposti, è indubbiamente innovativo e risulta un unicum nella giurisprudenza in materia, poiché mai il tema della territorialità era stato connesso alla valutazione della legittimazione ad agire in capo ai ricorrenti. Infatti, nella causa Commune de Champagne l’ambito di applicazione dell’accordo impugnato era pacifico (a differenza dell’Accordo di liberalizzazione), e nella giurisprudenza Brita, più volte richiamata nelle pronunce in commento, per quanto una questione centrale fosse sempre l’ambito di applicazione territoriale di un accordo internazionale, essa non rilevava ai fini della ricevibilità del ricorso.

Nel caso di specie invece, entrambi i giudici – con esiti opposti – hanno subordinato l’esame della legittimazione attiva del ricorrente non privilegiato alla valutazione dell’ambito di applicazione dell’atto impugnato, de facto sommando ai limiti di cui all’art. 263, par. 4, TFUE un ulteriore limite: la “territorialità”. Tale approccio, peraltro, è stato condiviso dallo stesso Avvocato generale ai punti 54 e ss. delle sue conclusioni. La questione dell’ambito di applicazione territoriale dell’Accordo di liberalizzazione, quindi, riveste un’importanza nodale nella vicenda, in quanto «impregna l’intero ricorso di annullamento del Front Polisario, incluse le questioni di merito, oltre a quella della sua legittimazione e del suo interesse ad agire» (punto 54 conclusioni).

Il principio che sembra porre con una certa evidenza la Corte di giustizia è che non può esservi legittimazione ad agire se non viene preliminarmente soddisfatto detto innovativo requisito. Solo qualora quest’ultimo – intriso nel caso di specie di connotazioni di carattere internazionale e diplomatico – venga soddisfatto, allora l’esame degli ulteriori requisiti dell’incidenza diretta e dell’incidenza individuale troverebbe ragion d’essere. In un certo qual modo, quindi, la sussistenza del principio pacta tertiis nec nocent nec prosunt – per cui i trattati valgono solo per le parti che li pongono in essere – sembrerebbe essere la conditio sine qua non dell’esame della legittimazione attiva nei suoi requisiti essenziali quali l’incidenza diretta e individuale. Il dato emerso, beninteso, riguarda esclusivamente i ricorrenti non privilegiati e, fra questi, le persone fisiche e giuridiche   stabilite in Stati terzi.

La novità che il caso Polisario pone all’attenzione dell’interprete non è certo scevra di perplessità. L’arbitraria sovrapposizione di un dato soggetto privato a un dato territorio, che in un certo senso è il risultato dall’orientamento abbracciato dalle corti, svuota di significato l’analisi dell’efficacia dell’atto sulla sfera giuridica dei soggetti interessati dal medesimo. Assunto che l’Accordo di liberalizzazione si applicava «de facto» a talune merci provenienti dal territorio del Sahara Occidentale (circostanza non smentita dai giudici ma non ritenuta rilevante ai fini della ricevibilità del ricorso), sorge spontanea la domanda se – indipendentemente dall’applicazione dell’atto impugnato al territorio conteso – i soggetti coinvolti nello scambio di dette merci non fossero in ogni caso destinatari degli effetti giuridici prodotti dall’atto e non fossero quindi, in ultima analisi, direttamente e individualmente interessati dallo stesso.

In conclusione, le due rilevantiquestioni che la vicenda Polisario solleva (l’applicazione dell’Accordo di liberalizzazione al territorio del Sahara occidentale e in via subordinata la sovrapposizione fra le nozioni di incidenza diretta e incidenza individuale effettuata dal Tribunale), collegate sulla base di un rapporto logico-giuridico per cui una è la premessa sistemica dell’altra, potrebbero aprire la strada a una nuova giurisprudenza in materia di legittimazione ad agire. In particolare il tema della “territorialità” emerge da tale giurisprudenza come una condizione della legittimazione a impugnare per le categorie di ricorrenti non privilegiati che pretendono una vocazione rappresentativa degli interessi di una collettività stanziata su di un territorio, e assume valore dal momento che è stato espressamente esplicitato come vero e proprio requisito d’accesso alla giustizia dell’Unione. Le prossime pronunce in cui dovrà essere affrontato il tema “territorialità”determineranno se tale giurisprudenza effettivamente può ritenersi come una pietra miliare nella determinazione delle condizioni di agire dei privati dinanzi ai giudici dell’Unione, o se piuttosto rimarrà un caso isolato.

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