I ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali e l’impatto negativo per il funzionamento del mercato interno: Note a margine della sentenza della Corte di giustizia, 28 gennaio 2020, causa C-122/18


1. Recentemente, la Corte di giustizia, con la sentenza del 28 gennaio 2020, causa C-122/18, si è pronunciata su un ricorso, proposto dalla Commissione, per inadempimento dello Stato italiano rispetto agli obblighi derivanti dalla direttiva 2011/7/UE, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, nello specifico quando è parte una pubblica amministrazione.
A seguito di diverse denunce presentate da operatori economici e associazioni di categoria italiani, che segnalavano alla Commissione europea il fatto che non veniva assicurato da parte delle pubbliche amministrazione il rispetto dei termini di pagamento delle transazioni commerciali, nel 2014 la Commissione avviava un procedimento precontenzioso nei confronti dell’Italia.
Attraverso una lettera di costituzione in mora, la Commissione contestava l’inadempimento con riferimento alla Direttiva 2011/7/UE, in particolare all’art. 4, relativo ai tempi di pagamento delle transazioni commerciali fra imprese e pubbliche amministrazioni. L’articolo in oggetto prevede che le amministrazioni pubbliche sono tenute a pagare le merci e i servizi acquistati entro 30 giorni – o in circostanze eccezionali entro 60 giorni – dal ricevimento della fattura.
Nonostante le specifiche misure adottate dal governo italiano per contrastare i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali denunciati dalle imprese, dalle relazioni inviate e dai dati trasmessi sino al 2016 alla Commissione, emergeva che il termine medio di pagamento per il primo semestre del 2016 era di 50 giorni.
A fronte di questa situazione, nel 2017, la Commissione emetteva un parere motivato con il quale invitava lo Stato membro a conformarsi alle prescrizioni ivi definite, nel termine di due mesi, in difetto avrebbe proceduto con l’avvio della fase giudiziaria. Successivamente, la Commissione proponeva un ricorso per inadempimento avanti la Corte di giustizia, instaurando così la causa C-122/18.
L’Italia ha sostenuto in giudizio che la direttiva 2011/7/UE impone unicamente agli Stati membri di garantire, nella loro normativa di recepimento di tale direttiva e nei contratti relativi a transazioni commerciali in cui il debitore è una delle loro pubbliche amministrazioni, termini massimi di pagamento conformi all’articolo 4, paragrafi 3 e 4, di detta direttiva nonché di prevedere il diritto dei creditori, in caso di mancato rispetto di tali termini, a interessi di mora e al risarcimento dei costi di recupero. Diversamente, dette disposizioni non impongono, invece, agli Stati membri di garantire l’effettiva osservanza, in qualsiasi circostanza, dei suddetti termini da parte delle loro pubbliche amministrazioni.
Nella sentenza in oggetto la Corte, riunita in Grande Sezione, ha accertato l’inadempimento dell’Italia con riferimento alla direttiva 2011/7/UE, non avendo lo Stato italiano assicurato che le sue pubbliche amministrazioni, quando sono debitrici nel contesto di simili transazioni, rispettino effettivamente i termini di pagamento non superiori a 30 o 60 giorni di calendario, quali stabiliti all’articolo 4, paragrafi 3 e 4, di tale direttiva.

2. La causa è di rilevante interesse per due ordini di profili, uno di carattere sostanziale e l’altro procedurale: il primo attiene alla tematica in sè, ovvero i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, con effetti negativi per il mercato unico; il secondo attiene all’effettività dello strumento della procedura di infrazione, previsto dai Trattati, finalizzato ad assicurare l’osservanza degli obblighi assunti dagli Stati membri con la loro adesione all’Unione europea, ed al suo ordinamento.
Il ritardo dei pagamenti nelle transazioni commerciali tra imprese e pubbliche amministrazioni ha occupato l’agenda dell’esecutivo europeo negli ultimi due decenni, in ragione delle conseguenze particolarmente negative per il funzionamento del mercato interno, ponendo in serio pericolo sia lo scambio di beni e servizi intracomunitari, e la sopravvivenza stessa delle piccole e medie imprese (“PMI”), che necessitano di liquidità per assicurare la propria gestione finanziaria e la propria competitività. Proprio per tali conseguenze negative, la Commissione attribuisce grande importanza al tema dei ritardi di pagamento, e persegue una politica di rigorosa applicazione della direttiva in materia.
Così, nel 2000, è stata adottata la Direttiva 2000/35/CE per combattere i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (“Direttiva 2000/35/CE”). La finalità sottesa alle previsioni della Direttiva 2000/35/CE era duplice: (i) non gravare con oneri eccessivi sulle imprese, soprattutto PMI, e (ii) eliminare un ostacolo al buon funzionamento del mercato interno dovuto alle differenti prassi nelle transazioni commerciali negli Stati membri.
Gli strumenti individuati per il perseguimento della duplice finalità della novella legislativa consistevano, dunque, nella previsione di un interesse moratorio particolarmente elevato; nel termine di decorrenza automatica degli interessi; nel risarcimento dei costi sostenuti dal creditore a causa dei ritardati pagamenti, ed infine nell’invalidità degli accordi che deroghino in maniera gravemente iniqua a quanto stabilito dalla direttiva in tema di tempi di pagamento e conseguenze del suo mancato rispetto.
Tuttavia, gli strumenti approntati dalla Direttiva 2000/35/CE non sembravano essere adeguati alle sue finalità, considerata l’assenza di adeguati strumenti coercitivi per la corretta applicazione delle norme in favore dei contraenti deboli, perdendo così di effettività.
Questo era lo stato dell’arte a livello di legislazione europea. Spostandosi a livello nazionale, la Direttiva 2000/35/CE è stata recepita in Italia nel 2002 con il Decreto Legislativo 9 ottobre 2002, n. 231 “Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”, portando con sé, non solo le stesse problematiche sopra evidenziate ma aggravandone l’effetto negativo sulle imprese dovuto ad una sua mala applicazione.
Considerata l’estensione europea del problema, l’esecutivo europeo ha ritenuto essenziale per la sopravvivenza del mercato interno, proporre l’adozione di una nuova direttiva che contemplasse strumenti aggiuntivi e più efficaci per ridurre il numero di casi di ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, la Direttiva 2011/7/UE (rifusione della Direttiva 2000/35/CE).
La misura più incisiva, che si è aggiunta a quelle già previste nella precedente Direttiva del 2000, e che rileva in questa sede, è relativa ai termini di pagamento, ai sensi dell’art. 4, la cui deroga è stata fortemente limitata a condizione che sia espressamente concordato nel contratto e se non sia gravemente iniquo per il creditore. Nelle transazioni tra imprese (cd. Business to Business – B2B) e quando è parte il settore pubblico, la regola generale è che il periodo di pagamento non può superare 30 giorni dal ricevimento della fattura, salvo deroga fino ad un massimo di 60 giorni, dietro motivazione espressa.
Tuttavia, rispetto alla previgente Direttiva che aveva parificato le amministrazioni pubbliche alle imprese private, va sottolineata una inversione di tendenza: la Direttiva 2011/7/UE dedica una disciplina specifica derogatoria al termine ordinario di pagamento, quando la controparte dell’obbligazione pecuniaria è una pubblica amministrazione. Ciò comporta un obbligo di motivazione più pregnante, stante la maggiore forza contrattuale di cui dispone quest’ultima nei confronti del contraente debole, che in questo caso è l’impresa.
Per quanto riguarda l’attuazione in Italia, la Direttiva sui ritardi di pagamento é stata recepita con il decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192, attraverso una mera trasposizione della direttiva – seguendo quanto già fatto con la Direttiva 2000/35/CE – che ha apportato delle modifiche al Decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231. Questo recepimento “ fotocopia”, sebbene non abbia apportato modifiche significative all’impianto normativo della disciplina, ha comportato in primis uno scoordinamento della nuova disciplina con le regole già in vigore nell’ordinamento nazionale in materia di termini legali di pagamento delle obbligazioni pecuniarie. In secondo luogo, ha introdotto le rilevanti novità europee, soprattutto per ciò che concerne le transazioni commerciali tra imprese e pubbliche amministrazioni come ricordato poc’anzi.
Questo è brevemente l’antefatto che ha portato la Commissione europea ad avviare la fase precontenziosa della causa in commento, poi sfociata in quella contenziosa davanti alla Corte per la mancata applicazione del diritto europeo con riferimento ai termini di pagamento nelle transazioni commerciali.

3. Il tema controverso sul quale le parti in giudizio hanno sviluppato le proprie argomentazioni è quello della corretta interpretazione dell’art. 4, par. 3 e 4 della Direttiva sui ritardi di pagamento.
L’Italia ha sostenuto, a propria difesa davanti alla Corte di giustizia, che la Direttiva 2011/7/UE impone unicamente agli Stati membri di garantire che nella normativa nazionale di recepimento i termini massimi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni siano conformi a quelli dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della citata direttiva, nonché di prevedere il diritto dei creditori, in caso di mancato rispetto di tali termini, a interessi di mora e al risarcimento dei costi di recupero.
Secondo lo Stato italiano, le disposizioni in commento non imporrebbero, invece, agli Stati membri di garantire l’effettiva osservanza, in qualsiasi circostanza, dei suddetti termini da parte delle pubbliche amministrazioni.
La Commissione europea ha sostenuto che il superamento continuo e sistematico da parte delle pubbliche amministrazioni italiane dei termini di pagamento previsti dall’art. 4, par. 3 e par. 4 della Direttiva 2011/7/UE costituisce di per sé una violazione della Direttiva, imputabile alla Repubblica italiana. In particolare, tale violazione fa sorgere la responsabilità dello Stato italiano, a prescindere dal fatto che le pubbliche amministrazioni esercitino prerogative dei pubblici poteri o se operino iure privatorum.
Nel suo ragionamento, la Commissione ha poi argomentato che la Direttiva in esame prevede un obbligo di risultato, diversamente ne verrebbe compromesso l’effetto utile.. Ciò che rileva quindi, ai fini della verifica della corretta trasposizione della direttiva, è che venga assicurata la sua effettività da parte degli Stati membri, ossia che sia data concreta attuazione alle previsioni normative ivi contenute.

4. La Corte, che si è pronunciata in grande sezione, senza le conclusioni dell’avvocato generale, ha respinto le argomentazioni dello Stato italiano, dichiarando che l’articolo 4, par. 3 e 4, della Direttiva 2011/7/UE, impone agli Stati membri, l’obbligo imperativo di assicurare il rispetto effettivo, da parte delle loro pubbliche amministrazioni, dei termini di pagamento da esso previsti.
I giudici del Lussemburgo hanno, dunque, segnatamente rilevato che, in considerazione dell’elevato volume di transazioni commerciali in cui le pubbliche amministrazioni sono debitrici delle imprese, nonché dei costi e delle difficoltà generate per queste ultime da ritardi di pagamento da parte di tali amministrazioni, il legislatore europeo ha inteso imporre agli Stati membri obblighi rafforzati per quanto riguarda le transazioni tra imprese e pubbliche amministrazioni.
Per tale ragione, l’interpretazione letterale e sistematica che l’Italia ha dato all’articolo richiamato non è corretta in considerazione della giurisprudenza costante richiamata dalla Corte in punto di interpretazione del diritto dell’Unione, per cui si deve tenere conto non solo della lettera della norma ma anche del suo contesto e dello scopo della normativa. La Corte ha parimenti statuito che quando una norma del diritto comunitario è suscettibile di più interpretazioni, occorre privilegiare quella idonea a salvaguardare il suo effetto utile.
Con riferimento alla responsabilità dello Stato membro, la Corte ha poi respinto l’argomento dell’Italia secondo cui le pubbliche amministrazioni non possono far sorgere la responsabilità dello Stato membro cui appartengono quando agiscano nell’ambito di una transazione commerciale (iure privatorum), al di fuori delle loro prerogative dei pubblici poteri. Una simile interpretazione, infatti, finirebbe con il privare di effetto utile la direttiva, in particolare il suo articolo 4, par. 3 e par. 4, che fa gravare proprio sugli Stati membri l’obbligo di assicurare l’effettivo rispetto dei termini di pagamento da esso previsti nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione.
Per quanto concerne l’effettiva sussistenza dell’infrazione di cui è causa, la Corte ha dato rilevanza al carattere sistemico dell’infrazione, ritendo soddisfatto l’onere della prova incombente in capo alla Commissione.
Per tutte le ragioni sopra esposte, la Corte ha pronunciato la sentenza dichiarativa di inadempimento, condannando l’Italia a conformarsi al diritto dell’Unione.
Nel momento in cui lo l’Italia non ottemperasse, con effetto immediato, all’obbligo di eseguire la sentenza dichiarativa dell’inadempimento, la Commissione, in qualità di vigilante dell’effettiva applicazione del diritto dell’Unione europea da parte degli Stati membri, potrebbe presentare un nuovo ricorso dinanzi alla Corte, con una procedura simile a quella del ricorso per inadempimento sopra richiamata, per chiedere di imporre a carico dello Stato membro una sanzione pecuniaria, che dovrà essere pagata fino a quando continuerà la permanenza dello stato di infrazione (art. 260, par. 2, TFUE).

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