I profili di rilevanza doganale nel Trade and Cooperation Agreement (TCA)

1. Il Trade and Cooperation Agreement (TCA) si propone di contribuire alla realizzazione di «un partenariato ambizioso, di ampia portata ed equilibrato sotteso da parità di condizioni per una concorrenza aperta e leale e per lo sviluppo sostenibile, tramite quadri efficaci e solidi di sussidi e per la concorrenza e l’impegno a mantenere gli elevati livelli rispettivi di protezione nei settori del lavoro e delle norme sociali, dell’ambiente, della lotta ai cambiamenti climatici e della fiscalità» (cfr. preambolo TCA, § 9). È un accordo di partenariato complesso, che tratta della cooperazione economica tra le parti sotto diversi profili. Le disposizioni di rilevanza doganale occupano una parte consistente del TCA, realizzando una zona (o area) di libero scambio tra Unione europea, Euratom e Regno Unito.È opportuna una breve premessa su alcuni temi di carattere generale che ne costituiscono il quadro di riferimento.

Le nozioni di «zona di libero scambio» e di «unione doganale» sono contenute nell’art. XXIV, § 8., dell’accordo GATT 1947, oggi costituente l’allegato 1A all’accordo istitutivo della WTO e comprensivo dei protocolli di modifica successivi al 1947 (GATT 1994). Le zone di libero scambio comportano l’abolizione o la riduzione delle barriere doganali e commerciali solo per le merci originarie dei paesi che partecipano alla zona e che circolino da un territorio doganale all’altro degli Stati aderenti; nelle zone di libero scambio gli Stati che partecipano alla zona restano liberi di adottare differenti misure tariffarie nei confronti della merce proveniente da paesi terzi che entra direttamente nel territorio di ciascuno di essi. Merce originaria di un paese esterno alla zona, immessa in libera pratica con assolvimento dei dazi in uno dei paesi aderenti alla zona, potrebbe essere nuovamente assoggettata a dazio in un altro paese della zona, in conformità con la tariffa doganale applicabile in questo paese. Gli accordi di unione doganale, invece, comportano la costituzione di un territorio doganale unico tra i paesi membri dell’unione, l’abolizione delle barriere interne tariffarie e commerciali per i prodotti originari dei paesi membri dell’unione e l’ado­zione di una tariffa doganale comune (v. anche Nomenclatura combinata) con rilevanza esterna: una volta immesse in libera pratica in un qualsiasi punto del territorio doganale dell’unione, con assolvimento dei dazi secondo la tariffa doganale comune, le merci possono circolare liberamente nel territorio doganale dell’intera unione, previo eventuale assolvimento anche degli altri oneri di fiscalità interna (cfr. per tutti G. Tesauro, Diritto dell’Unione europea, Padova, 2012, VII ed., p. 376 ss.).

2. Per il raggiungimento degli obiettivi in esso indicati il TCA istituisce un Consiglio di partenariato, in cui siedono i rappresentanti delle parti; un Comitato commerciale di partenariato con competenze generali su alcuni temi in materia di commercio, prodotti energetici e materie prime, energia e ambiente; 18 Comitati specializzati per i diversi settori descritti nel TCA. Tra questi ultimi rivestono particolare importanza per la materia doganale il Comitato commerciale specializzato per la cooperazione doganalee le regole di origine ed il Comitato commerciale specializzato per la cooperazione amministrativa in materia di IVA e il recupero crediti da dazi e imposte (cfr. artt. INST.1, INST.2 TCA).

3. Il TCA è suddiviso in sette parti; al TCA sono uniti 49 allegati e 3 protocolli con i rispettivi allegati (v. in questa Rivista, 9.2.2021). L’articolazione in parti riguarda, nell’ordine, questi argomenti:

  • disposizioni comuni e istituzionali;
  • commercio, trasporti, pesca e altri accordi;
  • cooperazione delle autorità di contrasto e giudiziarie in materia penale;
  • cooperazione tematica;
  • partecipazione ai programmi dell’Unione, sana gestione finanziaria e disposizioni finanziarie;
  • risoluzione delle controversie e disposizioni orizzontali;
  • disposizioni finali.

Le disposizioni maggiormente rilevanti per l’ordinamento doganale dell’Unione europea sono contenute nella parte seconda, rubrica prima, titolo I, dedicata agli «scambi di merci», cui sono riferiti gli allegati da ORIG-1 a ORIG-6 al TCA; nel Protocollo sulla cooperazione amministrativa contro la frode in materia di IVA e sull’assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti risultanti da dazi e imposte e nel Protocollo sull’assistenza amministrativa reciproca in materia doganale. Gli allegati ORIG-1 e ORIG-2 sono di fondamentale importanza e contengono, rispettivamente, le «Note introduttive alle regole di origine specifiche per prodotto» e le «Regole di origine specifiche per prodotto» che costituiscono il cuore dell’intesa che ha istituito la zona (o area) di libero scambio descritta nel titolo I della parte seconda del TCA.

4. Il territorio del Regno unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, Isole Normanne, Isola di Man e di Gibilterra è stato parte integrante del territorio doganale dell’Unione europeadal primo gennaio 1973, data di ingresso del Regno unito nella Comunità economica europea, fino al termine della procedura di recesso avviata dal Regno unito ex art. 50 TUE ed art. 106 bis del trattato Euratom, nota alle cronache come BREXIT. Dal primo febbraio 2020 il Regno Unito di Gran Bretagna ed Irlanda del Nord ha cessato di essere parte del­l’Unio­ne europea e della Comunità europea dell’energia atomica, acquistando nei confronti dell’Unione lo status di paese terzo anche se per tutta la duratadel periodo di transizione,previsto dagli artt. 126 ss. dell’accordo di recesso, il Regno Unito ha mantenuto a tutti gli effetti lo status di parte dell’unione doganale e del mercato unico europei.

Non si deve cadere nell’equivoco di ritenere che, per effetto della creazione della zona di libero scambio, qualsiasi prodotto commercializzato tra l’Unione europea ed il Regno Unito dal 1.1.2021 sarà esente da imposizioni daziarie. Il libero scambio riguarda soltanto i prodotti che possano essere ritenuti di «origine preferenziale» di ciascuna delle due parti, in applicazione dei criteri stabiliti in via generale negli artt. ORIG.3 ss. TCA ed, in modo specifico, negli allegati 1 e 2 al TCA. La determinazione dell’origine, ai fini della dichiarazione in dogana, costituisce uno dei temi più complessi del sistema doganale e, per quanto riguarda l’orizzonte a noi più vicino, dell’ordinamento doganale dell’Unione europea. La nozione di origine deve essere tenuta ben distinta, ai fini doganali, dalla nozione di provenienza; mentre la prima si riferisce all’individuazione del luogo dove la merce viene prodotta, o dove si considera prodotta sulla base di determinati parametri, la seconda si riferisce al luogo da cui la merce proviene e si presenta per entrare in un territorio doganale. Il luogo di provenienza può essere influenzato dalle esigenze della logistica o da altre esigenze di natura commerciale e quindi può non coincidere con il luogo dove la merce sia stata prodotta. La distinzione tra origine e provenienza e la presa d’atto dell’irrilevanza di quest’ultima ai fini dell’ordinamento doganale può essere ricondotta all’art. I, comma 1, GATT 1947.

La determinazione dell’origine può avere come riferimento il luogo geografico ove la merce è stata o si considera prodotta; in tal caso l’origine può essere definita come «origine geografica». Tuttavia, al fine di concedere misure tariffarie preferenziali, cioè più favorevoli rispetto a quelle normalmente previste nella tariffa doganale del territorio doganale di destinazione, in deroga all’applicazione del principio della «nazione più favorita» di cui all’art. I GATT (1947) 1994 (Most favourite nation-MFN clause), l’origine della merce può essere determinata anche con riferimento a particolari soglie di lavorazione svolte nel paese beneficiario della preferenza; in tal caso l’origine è definita come «origine preferenziale». In contrapposizione a questa, le fonti descrivono l’origine geografica come «origine non preferenziale», che viene determinata con l’applicazione dei criteri previsti nell’art. 60 reg. (UE) n. 952/2013 del Consiglio, del 9.10.2013, codice doganale dell’Unione (CDU 2013).

Acquistano origine «non preferenziale» i prodotti che sono interamente ottenuti in un determinato paese descritti nell’art. 31 reg. di esecuzione (UE) n. 2447/2015 della Commissione, del 24.11.2015; per i prodotti la cui produzione abbia avuto luogo in paesi diversi, l’art. 60, comma 2, CDU 2013 prevede il criterio della trasformazione o lavorazione sostanziale economicamente giustificata, che abbia portato alla nascita di un prodotto nuovo o abbia rappresentato una fase importante del processo di fabbricazione. In questa sede non è possibile approfondire queste tematiche complesse, su cui ha avuto modo di pronunciarsi anche la Corte di giustizia dell’Unione europea. In questa sede interessa evidenziare ciò che caratterizza l’origine «preferenziale» rispetto a quella «non preferenziale»: nella prima, la disciplina per la determinazione dell’origine di prodotti alla cui produzione abbiano contribuito paesi diversi più rigorosa, unitamente ad una più rigorosa normativa antielusiva. Al criterio della trasformazione sostanziale, applicabile per la determinazione dell’origine geografica, si sostituisce infatti il criterio della lavorazione o trasformazione sufficiente con individuazione di particolari soglie di lavorazione; queste soglie sono descritte in appositi elenchi annessi agli strumenti normativi applicabili al caso concreto, come nel caso dell’allegato ORIG-2 al TCA.

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