Gli aspetti formali e istituzionali


La complessiva intesa fra l’Unione europea (UE) e la Comunità europea dell’energia atomica (Euratom) e il Regno Unito, concernente il futuro delle loro relazioni e raggiunta alla Vigilia del Natale 2020 – da cui il titolo «Hallelujah! It’s A Merry Brexmas», utilizzato dal Daily Mail e frutto della sincrasi di Brexit con Christmas – comprende tre strumenti principali: in primo luogo,l’accordo sugli scambi e la cooperazione (di seguito: “ASC”); in secondo luogo, l’accordo sulle procedure di sicurezza per lo scambio e la protezione di informazioni classificate (di seguito: “accordo sulla sicurezza delle informazioni”), che è un accordo integrativo dell’ASC, intrinsecamente collegato a quest’ultimo; in terzo luogo, l’accordo sugli usi pacifici e sicuri dell’energia nucleare (di seguito: “accordo sull’energia nucleare”). L’ASC è altresì completato da tre protocolli, rispettivamente concernenti: la cooperazione amministrativa e la lotta contro la frode in materia di imposta sul valore aggiunto e sull’assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti risultanti da dazi e imposte; l’assistenza amministrativa reciproca in materia doganale; il coordinamento della sicurezza sociale. L’ASC, i suoi protocolli e gli altri due accordi, in quanto retti dal diritto internazionale, vincolano le parti. I primi due accordi, inoltre, sono accompagnati da 14dichiarazioni comuni, ad una delle quali sono anche allegati due progetti di protocolli, concordati in via di principio, che concernono la partecipazione del Regno Unito a programmi dell’UE; le dette dichiarazioni non vincolano giuridicamente le parti ma contengono impegni di carattere politico e possono essere utilizzate a fini interpretativi della complessiva intesa raggiunta.

Ci sono voluti quindi nove mesi e circa duemila ore di riunioni – secondo i calcoli di Bloomberg – per completare un faticoso negoziato. Gli accordi sono stati quindi esaminati dal Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri, che si è riunito – molto probabilmente per la prima volta nella sua storia – nel giorno di Natale. Essi sono stati resi pubblici il 26 dicembre e, contestualmente, è stata aperta dal Consiglio dell’Unione una proceduta scritta di approvazione, conclusa alle 15:00 del 29 dicembre 2020 con il voto positivo unanime di tutti gli Stati membri sia sul testo degli accordi sia sulla decisione del Consiglio di firma e di applicazione provvisoria degli stessi. Infine, sono stati firmati il 30 dicembre, prima a Bruxelles, nel palazzo Europa, dal presidente del Consiglio europeo, Charles Michel, e dalla presidente della Commissione europea, Ursula von der Leyen, a nome dell’UE e dell’Euratom. Immediatamente dopo, sono stati trasportati a Londra a cura della Royal Air Force, dove, presso il n. 10 di Downing Street, sono stati sottoscritti dal primo ministro Boris Johnson a nome del Regno Unito.

Il fondamento giuridico degli accordi suddetti si rinviene nel TFUE per quanto riguarda l’ASC e l’accordo sulla sicurezza delle informazioni, segnatamente nell’art. 217, che concerne gli accordi di associazione, in combinato disposto con le regole procedurali dell’art. 218, par. 5 e par. 8, secondo comma, secondo cui il Consiglio ha il potere di adottare la decisione relativa alla firma e all’applicazione provvisoria degli accordi, prima dell’entrata in vigore, che richiede una ulteriore decisione del Consiglio, previa approvazione del Parlamento europeo. Invece, la base giuridica dell’accordo sull’energia nucleare è l’art. 101, secondo comma, del trattato Euratom, che conferisce alla Commissione il potere di concludere accordi internazionali nonché di decidere in merito alla firma e garantire l’applicazione provvisoria degli accordi, previa approvazione del Consiglio. L’ASC, che istituisce il quadro per un’ampia relazione tra l’UE e il Regno Unito, comportante diritti ed obblighi reciproci, azioni comuni e procedure speciali, si contraddistingue, infine, per la caratteristica, eccezionale ed unica nel novero degli accordi di associazione, di non avere come parti gli Stati membri accanto all’Unione e di non riguardare uno Stato che intenda aderire all’Unione ma uno Stato receduto.

Quanto alla conclusione degli accordi, va altresì sottolineato come il Consiglio dell’Unione abbia ritenuto, effettuando una scelta politica, che essi riguardino materie di competenza esclusiva dell’Unione – secondo la formula “EU only” – e non anche incidenti sulla competenza degli Stati membri: il che avrebbe richiesto la stipula di un accordo misto comportante la ratifica di ciascuno Stato membro dell’Unione e la relativa autorizzazione parlamentare secondo le rispettive norme costituzionali. Alcuni Stati membri (Austria, Paesi Bassi e Cipro) hanno tuttavia rilevato, per il tramite di dichiarazioni iscritte nel processo verbale del Consiglio, che talune disposizioni dell’ASC riguardano materie rientranti nella competenza degli Stati (ad esempio, quelle che si riferiscono agli accordi bilaterali tra Stati membri e Stati terzi in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale o agli accordi in materia di diritti di traffico nel trasporto aereo) ed hanno chiarito che la prassi seguita in questo caso non costituisce in alcun modo un precedente rispetto alla conclusione di accordi con Stati terzi e che, comunque, essa va interpretata restrittivamente.

Gli accordi, come detto, sono disciplinati dal diritto internazionale, cosicché la loro interpretazione deve essere effettuata in buona fede, sulla base della loro accezione abituale nel loro contesto e alla luce dell’oggetto e della finalità, vale a dire secondo le regole consuetudinarie in materia, comprese quelle codificate dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio 1969 e non, invece, sulla base del diritto interno dell’uno o dell’altro contraente.

Le parti hanno avuto cura di precisare che, in linea di principio e fatte salve le eccezioni espressamente indicate (l’articolo relativo alla tutela dei diritti soggettivi e, per quanto riguarda l’UE, la parte terza, concernente la cooperazione delle autorità di contrasto e giudiziarie in materia penale), nessuna disposizione dovrà interpretarsi in modo da conferire diritti o imporre obblighi a persone diverse dalle parti degli accordi né da consentire che questi ultimi siano direttamente invocati nei rispettivi ordinamenti interni.

Per quanto concerne l’applicazione territoriale degli accordi, essi si applicano alle Isole del Canale (Baliati di Guersney e di Jersey) e all’isola di Man, ma ne è rimasta esclusa, per volontà della Commissione europea, qualsiasi estensione ai territori d’oltremare, che mantengono relazioni particolari con il Regno Unito. Ugualmente, l’ASC non si applica a Gibilterra e non produce alcun effetto in tale territorio. Tuttavia, come previsto dalla dichiarazione del Consiglio europeo e della Commissione sul campo di applicazione territoriale degli accordi futuri, inclusa nel processo verbale della riunione del Consiglio europeo del 25 novembre 2018, ciò non osta alla possibilità di sottoscrivere accordi separati tra l’Unione e il Regno Unito riguardo Gibilterra. In aggiunta, fatte salve le competenze dell’Unione e nel pieno rispetto dell’integrità territoriale dei suoi Stati membri, sancita dall’art. 4, par. 2, TUE, detti accordi separati saranno subordinati al previo accordo della Spagna. Con quest’ultima, il Regno Unito ha raggiunto un’intesa politica di massima il 31 dicembre 2020, che nei prossimi mesi costituirà la base per un ulteriore accordo tra l’UE ed il Regno Unito, alla stregua del quale Gibilterra beneficerà dei programmi europei e vedrà anche applicato il sistema Schengen, con l’abolizione dei controlli di frontiera con la Spagna.

Le parti hanno deciso l’applicazione a titolo provvisorio dell’ASC e dell’accordo sulla sicurezza delle informazioni tra il 1° gennaio 2021 ed il 28 febbraio 2021, con possibilità per il consiglio di partenariato istituito dall’ASC di estenderne la durata in pendenza del perfezionamento della conclusione degli accordi, secondo le procedure interne alle parti. Va notato che l’applicazione provvisoria, istituto codificato dall’art. 25 della Convenzione di Vienna del 1969, ha spesso riguardato gli accordi misti conclusi dall’UE e dai suoi Stati membri, in modo da consentirne l’applicazione in pendenza delle ratifiche nazionali, questa volta, eccezionalmente, concerne un accordo e stipulato dall’Unione con un paese terzo ed è anche intervenuta addirittura prima dell’approvazione da parte del Parlamento europeo.

L’entrata in vigore degli accordi a titolo definitivo è rimessa alle tempistiche dell’UE, avendo il Regno Unito già completato le proprie procedure interne, attraverso la ratifica e la piena esecuzione degli stessi nel diritto nazionale, avvenute il 31 dicembre mediante lo European Union (Future Relationship) Act 2020: si attende ora l’adozione delle decisioni di autorizzazione alla firma della versione definitiva da parte del Consiglio dell’Unione all’unanimità, che potrà intervenire dopo l’approvazione degli accordi da parte del Parlamento europeo, verosimilmente durante la sessione plenaria del prossimo mese di marzo. La detta entrata in vigore, ai sensi degli stessi accordi, decorrerà dal primo giorno del mese successivo al perfezionamento delle procedure interne all’Unione.

Va pure rammentato che gli accordi di cui si discute non esauriscono il quadro giuridico delle relazioni tra l’UE ed il Regno Unito. Infatti, l’accordo di recesso continua ad esplicare taluni effetti, in particolare per quanto riguarda le disposizioni concernenti, rispettivamente, i cittadini dell’Unione e quelli britannici, come pure il protocollo sull’Irlanda del Nord, in base al quale è stato anche concluso, l’8 dicembre 2020, un accordo specifico sul commercio tra le due parti dell’Irlanda ed il Regno Unito. Inoltre, l’ASC non esclude la possibilità per gli Stati membri dell’Unione di stipulare, a determinate condizioni, disposizioni o accordi bilaterali con il Regno Unito sia concernenti questioni specifiche contemplate dall’ASC in determinati settori sia in altri non contemplati dall’ASC.

La governance dell’ASC è affidata ad un quadro istituzionale particolarmente strutturato. Al suo vertice è posto il consiglio di partenariato, comprendente rappresentanti dell’UE e rappresentanti del Regno Unito, che può riunirsi in varie formazioni a seconda delle materie discusse ed è copresieduto da un membro della Commissione europea e da un rappresentante del governo del Regno Unito a livello ministeriale. Il consiglio è coadiuvato da 19 comitati specializzati e da 4 gruppi di lavoro. L’ASC, in prospettiva, contempla, altresì, l’istituzionalizzazione di una Assemblea parlamentare di partenariato, composta da membri del Parlamento europeo e di membri del Parlamento del Regno Unito.

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