È operativa una “nuova” agenzia: la trasformazione dell’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO) in Agenzia dell’Unione europea per l’asilo (EUAA)

Con Regolamento (UE) 2021/2303 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 dicembre 2021 è stata istituita l’Agenzia dell’Unione europea per l’asilo (EUAA), che subentra all’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO) a far data dal 19 gennaio 2022.La volontà di segnare uno scarto, in senso evolutivo e di crescita, rispetto al precedente Ufficio è fin da subito evidente nella scelta della formula di cui all’art. 1, par. 1, del nuovo Regolamento, secondo la quale EUAA “sostituisce e succede” ad EASO. Ciò rappresenta un unicum nel panorama delle Agenzie e sembra suggerire che il nuovo organismo, benché ovviamente intimamente connesso al precedente, costituisca di più di una mera operazione di rebranding, come giornalisticamente è stato talvolta presentato. In occasione della modifica di altre agenzie, infatti, il Legislatore ha voluto marcare in termini assai meno netti il passaggio: ad esempio, con riguardo a FRONTEX, il regolamento istitutivo 2016/1624 (poi sostituito dal regolamento 2019/1896) prevede(va) che “Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera è il nuovo nome dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea, istituita dal regolamento (CE) n. 2007/2004”, creando non poche equivocità (P. De Bruycker, p. 563 ss.). Analogamente, anche l’attuale regolamento sul marchio dell’Unione europea trasmette più un senso di “ravvivamento” dell’Agenzia che di vero scostamento dal precedente OHIM (Office for Harmonisation in the Internal Market), tant’è che l’art. 2, par. 2, semplicemente statuisce che “ogni riferimento nel diritto dell’Unione all’Ufficio per l’Armonizzazione nel Mercato interno (marchi, disegni e modelli) si deve leggere come riferito all’Ufficio [dell’Unione europea per la proprietà intellettuale]”.

L’inizio del travagliato percorso (D. Fernandez-Rojo, p. 78 ss.) che ha portato all’approvazione di tale regolamento risale al 2016 quando la Commissione europea presentò la sua proposta (poi modificata nel 2018) nel contesto del pacchetto di riforme del Sistema europeo comune di asilo (in seguito, secondo il più noto acronimo inglese, “CEAS”). La riforma dell’Agenzia, arenatasi insieme al “Pacchetto 2016”, ha trovato una nuova fase di avanzamento con il Nuovo Patto Immigrazione e Asilo (A. Di Pascale, Eurojus) presentato a settembre 2020 dalla Commissione, secondo cui “il regolamento che istituisce una vera e propria Agenzia dell’Unione europea per l’asilo è un altro elemento essenziale di un sistema coerente e operativo la cui rapida adozione apporterebbe benefici immediati” (COM 2020/609 final).

Se, da un lato, il regolamento 2021/2303 amplia le competenze dell’Agenzia ed introduce novità relativamente alla sua organizzazione, d’altro canto rimangono aperte diverse questioni che già affliggevano il precedente Ufficio europeo di sostegno per l’asilo.

Anzitutto, nel quadro della dimensione interna del CEAS assistiamo ad un rafforzamento delle funzioni operative dell’Agenzia finalizzate ad assistere gli Stati membri nell’adempimento dei loro obblighi; viene, infatti, istituto un gruppo di riserva in materia d’asilo, immediatamente a disposizione dell’Agenzia, composto da 500 esperti per far fronte alle richieste di supporto da parte degli Stati membri o alle decisioni d’intervento negli Stati membri prese dalla stessa Agenzia (art. 16, par. 1, lett. d) e art. 22). Inoltre, differentemente da quanto previsto nel regolamento istitutivo di EASO – che descriveva genericamente come s’esplicava l’assistenza prestata dall’Agenzia agli Stati membri sottoposti a pressione migratoria (art. 10 reg. 2010/439) – il nuovo regolamento, all’art. 16 par. 2, declina dettagliatamente le varie misure che l’Agenzia può mettere in campo a supporto degli Stati membri, tra cui spicca l’“agevolazione dell’esame da parte delle autorità nazionali competenti delle domande di protezione internazionale o prestazione a tali autorità della necessaria assistenza nella procedura di protezione internazionale”. Quest’ultimo inciso subentra a contenere la frattura venutasi a creare tra funzioni de iure e de facto dell’Agenzia, nota per redigere pareri sulle decisioni di riconoscimento della protezione internazionale sebbene il regolamento precedente non riconoscesse ad EASO poteri, diretti o indiretti, nel processo decisionale relativo alle domande di protezione internazionale (si veda: considerando 14 e art. 2 par. 6 reg. ist. 439/2010 e D. Fernandez-Rojo, p. 75 s. e p. 154). Si sarebbero, però, potuti compiere passi più incisivi in questa direzione: l’attuale art. 16 par. 2 riprende la proposta avanzata dalla Commissione nel 2016 (COM 2016/271 final) ma non tiene conto della proposta modificata nel 2018 (COM 2018/633 final), che sarebbe stata molto più calzante all’attuale coinvolgimento dell’Agenzia nella procedura di riconoscimento della protezione internazionale, illustrando la possibilità, da parte dei funzionari dell’Agenzia, di effettuare i colloqui sull’ammissibilità e sul merito delle domande di protezione internazionale e di preparare le relative decisioni (art. 16 par. 2 lett. (d) (i) e lett. (m) COM 2018/633 final).

Il nuovo Regolamento interviene altresì sulla dimensione esterna del CEAS, ampliando, anche in tale caso, le competenze operative dell’Agenzia. In primo luogo, ai sensi dell’articolo 2 del regolamento 2021/2303, l’EUAA è chiamata a sostenere gli Stati membri nella cooperazione con i paesi terzi nelle materie attinenti alla dimensione esterna del CEAS, anche mediante l’impiego di funzionari di collegamento sul territorio degli stessi – figure istituite ex novo dall’art. 36 del regolamento in esame. L’EUAA, per di più, potrà partecipare all’attuazione degli accordi internazionali conclusi dall’UE con i Paesi terzi e potrà cooperare anche direttamente con questi ultimi non più solo su aspetti tecnici dei settori disciplinati dal regolamento istitutivo, bensì per più generali “questioni contemplate nel regolamento istitutivo” (art. 7 par. 3 reg. 439/2010 e art. 35 par. 2 reg. 2303/2021). Il nuovo Regolamento prevede, finalmente, anche una specifica procedura di conclusione degli accordi operativi tra Agenzia e paesi terzi, che attribuisce potere decisionale al Consiglio di amministrazione dell’Agenzia, seppur prevedendo che i medesimi debbano essere soggetti ad approvazione preliminare della Commissione e sottoposti all’attenzione, ancorché a finalità meramente informative, di Parlamento e Consiglio. Infine, l’EUAA potrà anche beneficiare del finanziamento dell’UE previsto per la politica esterna, varare e finanziare progetti di assistenza tecnica nei paesi terzi per le materie oggetto del regolamento.

L’ampliamento delle funzioni dell’EUAA in questo settore si inserisce in un trend che vede le Agenzie sempre più attive nel panorama internazionale e che richiede una particolare attenzione, soprattutto in relazione alla più generale questione dell’esternalizzazione delle politiche d’asilo attraverso strumenti di soft law, quali, appunto, gli accordi appena citati, che sollevano importanti problemi di trasparenza, tutela giurisdizionale, rispetto del principio di attribuzione e dell’equilibrio interistituzionale, visto il loro impatto sovente non indifferente (anche) sui diritti fondamentali dei migranti (H. C. H. Hoffman, E. Vos, M. Chamon, p. 51 ss. e 145 ss.; J. Alberti, p. 399 ss.).

Un’ulteriore concretizzazione delle competenze operative dell’Agenzia consiste nell’attività di monitoraggio dell’applicazione operativa e tecnica del CEAS finalizzata a prevenire o individuare carenze dei sistemi di asilo e accoglienza degli Stati membri. Prima di passare all’analisi del contenuto dell’articolato che disciplina l’attività, si tenga conto che la sua applicazione è posticipata per certi versi al 31 dicembre 2023 e, per certi altri, a decorrere dalla data in cui il cd. Regolamento Dublino verrà sostituito e, comunque, non prima del 31 dicembre 2023 (art. 73); tale implementazione differita è frutto di un emendamento di compromesso raggiunto nella votazione della plenaria del Parlamento europeo dell’11 novembre 2021 e rappresenta la posizione dei cd. Stati del mediterraneo che “hanno chiesto di sospendere [il meccanismo di monitoraggio] in attesa di progressi tangibili di fronte all’assunzione di responsabilità europea”.

Ad ogni modo, il monitoraggio avrà ad oggetto, in particolare, l’applicazione del meccanismo di determinazione dello Stato membro competente all’esame della domanda di protezione internazionale previsto dal cd. Regolamento Dublino n. 604/2013, le procedure di riconoscimento della protezione internazionale, la disponibilità e capacità del personale ivi coinvolto e le condizioni dei sistemi d’accoglienza. Qualora, a seguito di monitoraggio, scaturiscano criticità relative ai sistemi di asilo e accoglienza dello Stato membro interessato, si aprirà un procedura (le cui fasi sono puntualmente descritte dall’art. 15) che, tutt’al più, potrà concludersi con una decisione mediante atto di esecuzione del Consiglio; quest’ultima, tra le altre, potrà imporre allo Stato membro di cooperare con l’Agenzia nell’implementazione delle misure ritenute necessarie (art. 22).

È sufficiente rivolgere lo sguardo a FRONTEX, la cui attività di monitoraggio presenta analogie con quella ora in esame, per cogliere, in anticipo, questioni che potranno sorgere relativamente questa nuova attività (D. Vitiello, p. 135 ss. e Decisione della Mediatrice europea OI/4/2021/MHZ p. 5 s., par. III). In particolare, anche EUAA sovrapporrà su di sé competenze d’implementazione, o supporto agli Stati membri, e di monitoraggio dei comportamenti dei medesimi, con la conseguenza di incardinare sul medesimo soggetto il ruolo di controllore e controllato, che rischia di compromettere l’efficacia e l’indipendenza del meccanismo (L. Tsourdi, EU Migration Law Blog).

Un ulteriore elemento di innovazione rispetto alla disciplina previgente è costituito dalla figura del Responsabile dei diritti fondamentali, che non era previsto nella proposta della Commissione (né in quella del 2016 né in quella del 2018) e che ha preso forma, per la prima volta, nella posizione della Commissione LIBE del dicembre 2016. Al Responsabile dei diritti fondamentali fa capo il meccanismo di denuncia previsto dall’art. 51, volto a raccogliere e assicurare un seguito a rimostranze presentate da qualsiasi persona che sia interessata dalle azioni di un funzionario dell’Agenzia e che ritenga di esser stata oggetto di una violazione dei suoi diritti fondamentali. Purtroppo, come già osservato (L. Tsourdi, From EASO to the New EU Asylum Agency: Bridging the Implementation Gap?), il Responsabile per i diritti umani non è affiancato da un teamdi osservatori per i diritti umani, come invece previsto per FRONTEX (art. 110 del Reg. 2019/1896). La nuova disciplina, dunque, segna certamente un passo in avanti, rispetto a quanto previsto per la precedente agenzia, ma altresì un passo indietro rispetto a quanto statuito con riguardo a FRONTEX, che segna uno standard di accountability che si sarebbe dovuto replicare, o anzi innalzare, nel contesto di EUAA.

Ancor più, sotto questo profilo, il nuovo regolamento introduce la possibilità per il direttore esecutivo, dopo aver consultato il Responsabile dei diritti fondamentali, di sospendere o concludere, totalmente o in parte, l’invio di squadre di sostegno per l’asilo qualora si sia in presenza di violazioni dei diritti fondamentali o degli obblighi di protezione internazionale da parte dello Stato membro che sono di natura grave o possono persistere (art. 18 par. 6 lett. c). L’applicazione di questa disposizione potrebbe conoscere sviluppi interessanti, soprattutto alla luce del ricorso in carenza presentato avverso FRONTEX per non aver sospeso le attività nel mar Egeo ex art. 46 par. 4 reg. ist. 2019/1896 (il cui contenuto è molto simile a quanto previsto dall’art. 18 par. 6 lett. c del Regolamento ora in esame), e tenuto conto delle questioni che emergono dalla presenza di EUAA in Lituania (ove i funzionari dell’Agenzia agiscono in un contesto caratterizzato da una normativa nazionale che si pone in forte tensione con la normativa dell’UE relativa al diritto di asilo). Si auspica che, nell’applicazione di tale disposizione, l’EUAA tenga anche conto di quanto raccomandato dalla Mediatrice europea nel caso OI/4/2021/MHZ (p. 5 par. II) relativamente alla sospensione o cessazione di operazioni di FRONTEX.

Infine, grazie al regolamento 2021/2303, l’EUAA vede rafforzato il proprio ruolo con riferimento alle “informazioni sui paesi d’origine”, determinanti nella valutazione delle domande di protezione internazionale e nella definizione della lista dei paesi d’origine sicuri e terzi sicuri (art. 12). La centralità dell’Agenzia in tale ambito ben si rispecchia nello spazio dedicato a tale competenza nel nuovo regolamento istitutivo (un intero Capo, dagli artt. 9 a 12) rispetto al precedente regolamento del 2010, il quale le dedicava un solo articolo (art. 4). Segnatamente, l’art. 11 par. 3 prevede che gli Stati membri dovranno tener conto dell’analisi comune e delle note di orientamento sulla situazione nei Paesi d’origine nell’esaminare le domande di protezione internazionale, ferma restando la loro competenza a decidere in merito. Quest’ultimo inciso, assieme alla possibilità dell’Agenzia – di propria iniziativa o su richiesta del consiglio di amministrazione o della Commissione – di elaborare norme operative, indicatori, come pure orientamenti e migliori prassi sull’attuazione del diritto dell’Unione relativi all’asilo (art. 13, da leggersi avendo a mente il testo dell’art. 12 par. 2 reg. 2010/439), suggerisce un’evoluzione non di poco conto. Sebbene non si possa arrivare ad assimilare tali linee guida, relativamente i loro “effetti vincolanti” sulle amministrazioni nazionali, a quelle emanate dalle agenzie in materia bancaria e finanziaria, il cui impatto sulla regolazione dei mercati è sempre più riconosciuto e tangibile (J. Alberti, p. 302 ss. e M. van Rijsbergen p. 220 ss.), s’intravede un possibile sviluppo in tal senso. D’altro canto, non potendosi ancora svolgere un’analisi empirica volta a comprendere gli effetti di tali orientamenti e linee guida, la questione rimane aperta.

Così, il passo avanti fatto con l’approvazione di questa prima proposta nel quadro della riforma del CEAS non appare così dirompente sia perché l’evoluzione normativa è stata anticipata, per aspetti centrali, da un ampliamento delle competenze de facto, sia perché alcune disposizioni riprendono un modello già implementato con FRONTEX. Tuttavia, considerato il ruolo sempre più determinante che le Agenzie hanno assunto nel processo d’integrazione europea, un’analisi approfondita della trasformazione dell’EUAA potrebbe permettere di comprendere con anticipo futuri sviluppi in tema di politica d’asilo dell’UE.

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