Dimensione esterna dello spazio di libertà sicurezza e giustizia: l’Unione europea si vincola all’accordo con Islanda e Norvegia per la riforma degli strumenti in materia di estradizione


Il 27 novembre scorso, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la decisione 2014/835/UEriguardante la conclusione dell’accordo tra l’Unione europea e la Repubblica d’Islanda e il Regno di Norvegia relativo alla procedura di consegna tra tali Stati e gli Stati membri dell’Unione.

Con tale decisione, l’Unione europea ha definitivamente espresso il consenso a essere vincolata dall’accordo firmato il 28 giugno del 2006 che istituisce una procedura di consegna semplificata, sul modello del mandato d’arresto europeo (MAE, su cui infra), da applicarsi nei rapporti che gli Stati membri intratterranno con l’Islanda e la Norvegia, ed è volto a sostituire i tradizionali strumenti di estradizione, nella direzione di un efficace approfondimento dei rapporti di cooperazione giudiziaria in materia penale con i due Stati terzi.

 

I negoziati per la riforma delle relazioni in materia di estradizione tra gli Stati membri, l’Islanda e la Norvegia presero avvio nei primi anni duemila, sulla base degli artt. 24 e 38 TUE pre-Lisbona, ed erano stati inizialmente concepiti per estendere ai rapporti con i due Stati alcune disposizioni della convenzione relativa all’estradizione tra gli Stati membri dell’Unione europea del 1996 (contenente alcuni aspetti di semplificazione ed innovazione delle procedure di consegna, seppur ancora espressione del tradizionale sistema convenzionale nell’ambito dei rapporti internazionali di cooperazione). In seguito all’adozione della decisione quadro 2002/584/GAI relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, tuttavia, si convenne sull’opportunità di estendere il nuovo modello di procedura di consegna ai rapporti con l’Islanda e la Norvegia, cui erano già stati estesi, seppur con alcuni limiti, l’accordo di Schengen e la relativa convenzione applicativa.

Come si è detto, l’accordo fu firmato nel giugno del 2006, in esecuzione della decisione del Consiglio 2006/697/CE, “con riserva” della sua conclusione, ossia rinviando ad un momento successivo la definitiva volontà di obbligarsi. La decisione di conclusione dell’accordo è stata adottata dal Consiglio, previa approvazione da parte del Parlamento europeo, sulla base dell’art. 82, par. 1, lett. d), in combinato disposto con l’art. 218, par. 6, lett. a), TFUE. Il perfezionamento dell’accordo sul piano internazionale si compirà solo con la notifica alle altre parti contraenti della conclusione delle procedure richieste per l’espressione del consenso dell’Unione europea ad essere vincolata dall’accordo (cfr. il suo art. 38).

La decisione del 27 novembre scorso precisa nei considerando che, in applicazione dell’articolo 3 del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (SLSG) allegato al TUE e al TFUE, questi due Stati hanno notificato che desiderano partecipare all’adozione e all’applicazione della decisione. La Danimarca, invece, a norma degli artt. 1 e 2 del protocollo n. 22 allegato al TUE e al TFUE, non partecipa all’adozione della decisione, non è da essa vincolata, né è soggetta alla sua applicazione.

 

L’accordo estende, con alcune modifiche, il meccanismo del MAE ai rapporti con l’Islanda e la Norvegia, introducendo una disciplina della procedura di consegna quasi interamente mutuata da quella delineata nella decisione quadro sul MAE, in particolare per ciò che attiene alla natura dello strumento di cooperazione e agli aspetti più prettamente procedurali.

Nel preambolo dell’accordo, le parti contraenti giustificano l’istituzione di una procedura di consegna semplificata con lo scopo di approfondire i loro rapporti di cooperazione giudiziaria in materia penale, per una più efficace repressione della criminalità transnazionale, ma anche alla luce della reciproca fiducia nella struttura e nel funzionamento dei loro ordinamenti giuridici e nella capacità di tutti i sistemi giudiziari delle parti contraenti di garantire un processo equo.

Analogamente alle previsioni della decisione quadro sul MAE, le disposizioni dell’accordo sostituiscono nei rapporti tra gli Stati coinvolti i tradizionali strumenti in materia di estradizione (in particolare, la convenzione europea di estradizione del 1957 e le disposizioni relative all’estradizione contenute nella convenzione europea per la repressione del terrorismo del 1977 e nella convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen: cfr. art. 34 accordo).

Il sistema di consegna tra autorità giudiziarie è fondato sul mandato d’arresto: decisione giudiziaria emessa da uno Stato (Stato emittente) in vista dell’arresto e della consegna da parte di un altro Stato (Stato di esecuzione) di una persona ricercata ai fini dell’esercizio di un’azione penale (mandato d’arresto c.d. processuale) o dell’esecuzione di una pena o misura di sicurezza privativa della libertà (mandato d’arresto c.d. esecutivo).

L’accordo riproduce pressoché integralmente la decisione quadro sul MAE quanto al campo di applicazione (art. 3, par. 1), alla procedura di consegna (artt. 12-33), nonché alle ridotte e tassative ipotesi nelle quali l’autorità giudiziaria competente può rifiutare l’esecuzione di un mandato di arresto o richiedere che lo Stato emittente fornisca particolari garanzie (artt. 4, 5 e 8).

La nuova procedura di consegna tra i due Stati nordici e gli Stati membri dell’Unione, tuttavia, seppur largamente improntata, come detto, alla disciplina del MAE, mantiene alcuni aspetti propri della disciplina convenzionale. L’innovatività della nuova forma di cooperazione è infatti mitigata dalla possibilità, subordinata alla volontà dei singoli Stati, di attribuire ancora rilievo ad alcuni dei princìpi propri del sistema classico di estradizione, quali il requisito della doppia incriminabilità (art. 3, parr. 2-4), le limitazioni alla consegna in relazione ai reati politici (art. 6), le limitazioni alla consegna dei cittadini dello Stato richiesto (art. 7), i poteri riconosciuti all’Esecutivo (art. 9, par. 2).

Per quanto attiene poi al profilo della consegna dei cittadini, l’accordo prevede che l’esecuzione non possa essere rifiutata solo per il fatto che la persona ricercata sia un cittadino dello Stato di esecuzione e attribuisce altresì rilevanza, ai fini della decisione sull’ordinamento in cui potrà essere eseguita la pena, al luogo di residenza e dimora del ricercato. Tuttavia, dispone al contempo che gli Stati membri potranno fare una dichiarazione attestante che i propri cittadini non saranno consegnati o che la consegna sarà autorizzata soltanto a talune specifiche condizioni (e, in tal caso, gli altri Stati potranno applicare la condizione di reciprocità).

 

Il nuovo strumento di cooperazione, volto ad estendere ai rapporti con l’Islanda e la Norvegia i benefici pratici derivanti dall’applicazione del MAE, si inserisce nell’azione dell’Unione europea nell’ambito della c.d. dimensione esterna dello SLSG. L’azione esterna dell’Unione, nelle relazioni con i paesi terzi che intrattengono rapporti più intensi con gli Stati membri (come i paesi candidati o vicini), è improntata ad un approccio “globale”, tendente al coordinamento tra le politiche interne ed esterne. In tal senso, l’estensione del modello del MAE ai rapporti con l’Islanda e la Norvegia, trova una giustificazione, oltre che nella volontà di semplificazione delle procedure di consegna, nell’utilità di applicare tale modello nelle relazioni con i due Stati nordici, già legati da un partenariato privilegiato con gli Stati membri (si pensi, in particolare, alla “appartenenza” al sistema Schengen).

A conferma di quanto sopra, l’accordo presenta ulteriori elementi di particolare interesse, quali le previsioni secondo cui le parti contraenti, al fine di promuovere un’applicazione ed un’integrazione il più possibile omogenee dell’accordo, si terranno costantemente aggiornate sull’evoluzione della giurisprudenza in tema di mandato d’arresto della Corte di giustizia e dei competenti tribunali islandesi e norvegesi (art. 37) e procederanno al riesame comune del nuovo strumento di cooperazione entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (art. 40).

 

Lucia Ondoli

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