Da Roma a Lussemburgo… e ritorno: la pronuncia della Consulta sul diritto al silenzio


Con una sentenza depositata lo scorso 30 aprile 2021 (sent. 84/2021), la Consulta si è pronunciata sull’art. 187-quinquiesdecies, d.lgs. 58/1998 (c.d. TUF) e ne ha dichiarata l’illegittimità costituzionale nella misura in cui tale disposizione sottopone a severa sanzione pecuniaria chi si rifiuti di fornire alla Banca d’Italia o alla Consob risposte dalle quali possa emergere la responsabilità per un illecito amministrativo-punitivo o penale. Tale pronuncia merita attenzione alla luce della complessa evoluzione della vicenda giudiziaria che vi ha dato origine e in cui si è inserita anche una fondamentale sentenza della Corte di giustizia, resa, all’esito di una questione pregiudiziale formulata dalla Consulta, lo scorso 2 febbraio 2021 (causa C-481/19).

L’evoluzione giudiziaria che precede la pronuncia in esame risulta piuttosto articolata e, per questo, meritevole di breve illustrazione.

Il ricorrente era stato sottoposto da Consob, nel 2010, a una sanzione pecuniaria per aver tenuto una condotta dilatoria a fronte della convocazione ricevuta dall’autorità e per essersi rifiutato, una volta presentatosi dinanzi all’Authority, di fornire risposta ai quesiti che gli erano stati posti. L’art. 187-quinquiesdecies TUF, nella versione all’epoca applicabile, prevedeva per questo tipo di condotte l’irrogazione di una sanzione amministrativa monetaria compresa tra dieci e centomila euro.

Il provvedimento è stato dapprima confermato dalla Corte d’appello di Roma, mentre la Corte di Cassazione (ord. 16 febbraio 2018; per un commento, v. G.L. Gatta), successivamente adita dall’interessato, ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 187-quinquiesdecies TUF, per contrasto con gli artt. 24, 111, 11 e 117 Cost.: ad avviso della Suprema Corte, una norma che imponesse simili sanzioni poteva ritenersi in conflitto con il diritto al silenzio, la cui tutela è riconosciuta, sia pur non espressamente, da fonti interne e sovranazionali (art. 6 Cedu, art. 14 PIDCP, artt. 47-48 CdfUE). Accanto a questo quesito, con medesima ordinanza, al Giudice delle Leggi era stato richiesto di pronunciarsi anche sulla confisca prevista dall’art. 187-sexies TUF.

La Consulta, mentre ha ritenuto di dichiarare immediatamente l’illegittimità costituzionale della norma in tema di confisca (sent. 112/2019), ha invece formulato, rispetto all’art. 187-quinquiesdecies TUF, un rinvio pregiudiziale – articolato in due quesiti, l’uno interpretativo, l’altro di validità – alla Corte di giustizia (ord. 117/2019; per alcuni commenti, v. G. Lasagni e G. Scaccia). Tale scelta trova il proprio fondamento nel fatto che l’art. 187-quinquiesdecies TUF costituisce la trasposizione, nell’ordinamento nazionale, della direttiva 2003/6/CE e di adeguamento a fronte di alcuni vincoli parimenti imposti dal regolamento (UE) 596/2014, ovvero i due testi normativi europei che hanno progressivamente plasmato la disciplina europea in materia di market abuse. Entrambe queste fonti di diritto derivato hanno imposto agli ordinamenti nazionali di sanzionare l’omessa collaborazione alle indagini da parte di chiunque – senza distinzioni soggettive, quindi senza nemmeno escludere espressamente i soggetti interessati dagli accertamenti – fosse sottoposto a richieste di informazioni. Perciò, come ha notato la Consulta, il diritto derivato dell’Unione europea sembrerebbe imporre il «dovere di sanzionare il silenzio serbato in sede di audizione», ma ciò risulterebbe, secondo il Giudice delle Leggi, in palese contrasto con il principio nemo tenetur se detegere, ritenuto applicabile anche nei procedimenti para-penali destinati a concludersi con l’irrogazione di una sanzione a contenuto punitivo. Tuttavia, ove la Consulta avesse dichiarato l’illegittimità costituzionale, avrebbe colpito una norma – l’art. 187-quinquiesdecies TUF – attraverso cui l’ordinamento italiano garantisce la propria conformità a specifici vincoli di fonte sovranazionale. Di conseguenza, in espressione di uno spirito di leale collaborazione volto a garantire livelli comuni di tutela dei diritti fondamentali (ord. 117/2019, pt. 10), la Consulta ha preferito rivolgersi in via pregiudiziale al giudice lussemburghese, domandando se (i) le disposizioni rilevanti della direttiva del 2003 e del regolamento del 2014 fossero interpretabili in modo da non sanzionare i soggetti che potrebbero essere costretti a rispondere contra se e se, in caso di risposta negativa, (ii) tali norme potessero dirsi compatibili con gli artt. 47 e 48 CdfUE.

Con sentenza del 2 febbraio 2021, la Corte di giustizia – riunita in Grande Sezione – si è pronunciata sui quesiti pregiudiziali con una sentenza (ai cui contenuti la Consulta ha fatto ampio rinvio) apprezzabile per la chiarezza dell’iter argomentativo e per il contributo offerto alla definizione dei migliori standard di tutela dei diritti fondamentali.

Il Giudice del Kirchberg ha dapprincipio sottolineato che il diritto al silenzio deve intendersi cristallizzato dagli artt. 47, par. 2 e 48 CdfUE, interpretate alla luce della Cedu e della giurisprudenza di Strasburgo. Dopo aver chiarito che lo ius tacendi attiene al cuore della nozione di equo processo (pt. 38), la Corte di giustizia ha affermato che nessuna forma di costrizione o induzione può essere ammessa nei confronti di soggetti sottoposti a indagini, i quali non possono mai essere obbligati – sotto pena di sanzione – a deporre contra se, qualsiasi sia il tipo di quesito. Inoltre, come ritenuto anche dalla Consulta, il nemo teneutr se detegere dev’essere garantito non soltanto negli accertamenti penali, ma anche in tutti quei procedimenti nei quali l’interessato possa essere sottoposto a una sanzione formalmente amministrativa, ma nella sostanza – secondo i noti criteri Engel (Cedu) e Bonda (Corte di giustizia) – punitiva. Il giudice lussemburghese ha anche puntualizzato che lo ius tacendi deve essere riconosciuto anche nei procedimenti meramente amministrativi laddove le dichiarazioni ivi raccolte siano suscettibili di impiego in sede penale (pt. 44). Inoltre, la Corte del Kirchberg –pur senza specificare accuratamente le ragioni che fondano un simile convincimento – ha affermato che la propria giurisprudenza maturata in tema di diritto al silenzio in materia antitrust (v., per tutte, la nota sent. Orkem, C-374/87) non è estensibile agli individui sottoposti a procedimento penale o amministrativo-punitivo, in quanto tale orientamento – secondo cui le imprese sono sottoposte, entro certi limiti, a un obbligo di cooperazione con la Commissione – riguarda soltanto le persone giuridiche (pt. 46-48).

Operate queste premesse, la Corte di giustizia si è soffermata sulle disposizioni oggetto di interpretazione: rilevato che esse non escludono esplicitamente gli interessati dal novero dei soggetti sanzionabili in caso di omessa cooperazione con le autorità, è pur vero che – in ossequio a inderogabili ragioni di tutela dei diritti fondamentali – agli individui sottoposti a procedimento dev’essere sempre accordata la scelta di tacere gli elementi conoscitivi che potrebbero risolversi in un detrimento per la propria posizione. Ciò non opera a fronte di condotte strumentali e dilatorie, le quali si risolvono in mero ostruzionismo nei confronti delle autorità procedenti. In chiusura, il Giudice del Kirchberg ha sottolineato che spetta in ogni caso agli Stati membri, in sede di trasposizione delle direttive e di adempimento ai vincoli imposti dai regolamenti, impiegare il proprio potere discrezionale in modo da assicurare piena tutela dei diritti fondamentali.

A fronte di questa pronuncia – che ha confermato l’impianto argomentativo dell’ordinanza di rinvio pregiudiziale –, la Consulta ha potuto procedere alla già evocata dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione nazionale controversa, sia nella versione applicabile alla controversia ratione temporis, sia (ex art. 27, legge n. 87/1953) a quelle che si sono succedute a seguito delle modifiche apportate dalla legge n. 221/2012 e dal d.lgs. 129/2017, in quanto affette dai medesimi profili di incompatibilità.

La Corte costituzionale ha osservato che il diritto al silenzio è tutelato non soltanto a livello nazionale (artt. 24 e 111 Cost.), ma anche dalle fonti sovranazionali, le quali «si integrano, completandosi reciprocamente nella interpretazione» (pt. 3.6) per definire il miglior standard di tutela delle condizioni essenziali del diritto di difesa, cui lo ius tacendi si ascrive. La Consulta ha poi rilevato che dal dictum della Corte di giustizia non solo si ricava che il diritto secondario dell’Unione europea non impone di applicare sanzioni a chi eserciti il diritto al silenzio, ma, anzi, si apprende che sarebbe contrastante con la CdfUE sottoporre a misure punitive chi si avvalga di tale garanzia. Di conseguenza, nulla osta alla declaratoria di illegittimità costituzionale, che anzi s’impone alla luce delle valutazioni condivise tra Corte di giustizia e Giudice delle Leggi.

La sentenza della Consulta contiene, in chiusura, due caveat, attraverso i quali perimetra l’effetto della propria pronuncia. In primo luogo, si evidenzia (come già detto dalla Corte di giustizia, pt. 41, e sottolineato al pt. 4 dell’ordinanza di rinvio) che lo ius tacendi non può legittimare comportamenti ostruzionistici, tali da ritardare l’attività di Consob: per questo, le sanzioni previste dall’articolo censurato continuano ad applicarsi a chi assuma comportamenti il cui unico fine sia ostacolare o impedire gli accertamenti amministrativi. In secondo luogo, la Corte costituzionale sottolinea che la propria pronuncia si limita alla sola disposizione inserita nel TUF e che non può avere un impatto sistematico su simili previsioni inserite in altra legislazione. Per questa ragione, si esorta il legislatore a calibrare al meglio le esigenze di tutela del diritto al silenzio nei procedimenti dinanzi alle specifiche autorità amministrative, nel rispetto dei principi costituzionali e sovranazionali.

La vicenda in esame, sia pur al sommario esame in questa sede condotto, si segnala per due aspetti di particolare interesse. Un primo risiede senz’altro nell’instaurazione e nel buon esito di un autentico dialogo tra le Corti (su cui v., in questa Rivista, B. Nascimbene), ancor più apprezzabile ove si richiamino alla mente le asperità dell’affaire Taricco: in questo caso, il comune obiettivo delle giurisdizioni appare davvero la ricerca di standard comuni di tutela dei diritti fondamentali. Il secondo spunto attiene al percorso, ormai inarrestabile (da ultimo, Corte cost. sent. 68/2021), di estensione delle garanzie proprie del diritto penale, sostanziale e processuale, all’illecito amministrativo punitivo: linea evolutiva alla quale la Consulta aggiunge, con questa pronuncia, un ulteriore contributo.

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