Brexit: il “limbo legale” e il futuro incerto dei cittadini dell’Unione europea


 

Il Regno Unito, in data 29 marzo 2017, ha notificato al Consiglio europeo la propria intenzione di recedere dall’Unione europea, dopo 44 anni dalla sua adesione. Così, per la prima volta, è stato dato avvio ai negoziati ex art. 50 TUE, rispettando la scadenza che il governo si era prefissato, nonostante in linea di principio non sussistesse alcun termine obbligatorio entro il quale avviare la procedura, ma solo un “dovere” di attuazione rapida per prevenire incertezze giuridiche, come posto in luce dal Parlamento europeo nella Risoluzione 2016/2800 (si rimanda al contributo in materia, pubblicato nella presente Rivista: G. Carullo, Il paradosso della Brexit: il Regno Unito è al contempo dentro e fuori l’Unione europea).

Una delle questioni più delicate al centro del dibattito politico della Brexit è quella relativa al futuro dei cittadini dell’Unione europea che attualmente si trovano nel Regno Unito. La delicatezza della materia è emersa sin dall’iter di approvazione del Brexit Bill, ossia il testo di legge che ha conferito al Primo Ministro di quel Paese il potere di avviare i negoziati ex art. 50 TUE.  Sulla presente tematica la Camera dei Lords aveva ritenuto doveroso apportare degli emendamenti al testo sottopostole dalla Camera dei Comuni, finalizzati ad attribuire maggiori garanzie ai cittadini dell’Unione che risiedono nel Regno Unito, dando così avvio al c.d. meccanismo del Ping Pong tra le due Camere. Gli emendamenti, tuttavia, non hanno ricevuto l’approvazione da parte della Camera dei Comuni, preferendo far rientrare la tematica nei negoziati ex art. 50 TUE, in un quadro di reciprocità.

Nel clima di incertezza che si è creato, è possibile delineare un punto fermo: fino a quando i negoziati non saranno conclusi, il Regno Unito continuerà ad assicurare il pieno rispetto dei diritti dei cittadini dell’Unione europea, come più volte precisato dalle autorità del Regno Unito e come risulta da un Comunicato dell’Ambasciata d’Italia a Londra. Tale garanzia è rafforzata anche dai principi di legittimo affidamento e di certezza del diritto, quali principi generali dell’ordinamento dell’Unione europea. Inoltre, la stessa Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, all’articolo 70, paragrafo 1, sancisce che la cessazione del trattato «non pregiudica alcun diritto, alcun obbligo né alcuna situazione giuridica delle parti che sia venuta a crearsi a motivo dell’esecuzione del trattato prima della sua cessazione».

Quali saranno le implicazioni della Brexit sulla libertà di circolazione e di soggiorno dei cittadini dell’Unione europea?

1. Quadro giuridico

La cittadinanza dell’Unione europea, introdotta dal Trattato di Maastricht nel 1992, conferisce a ciascun cittadino dell’Unione  il diritto primario di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. La libertà di circolazione e di soggiorno rappresenta una delle libertà fondamentali nel mercato interno che, grazie alla creazione di uno status di cittadino dell’Unione, è venuta a “svincolarsi” da un’impostazione meramente mercantilista e restrittiva, secondo la quale solo le persone economicamente attive potevano circolare e soggiornare liberamente nel territorio di altri Stati membri.  L’articolo 21 TFUE sancisce che «Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso». È lo stesso Trattato, così, ad attribuire direttamente a ciascun cittadino dell’Unione il diritto di circolare e soggiornare liberamente, specificando però che non si tratta di un diritto assoluto, ma subordinato ai limiti e alle condizioni previste dai Trattati e dalle disposizioni di attuazione.

La disciplina complessiva in materia, in attuazione dell’articolo 21 TFUE, è rinvenibile nella direttiva 2004/38/CE , relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nell’Unione europea. La direttiva,  sostituendosi ai singoli atti settoriali, ha fatto venir meno la previgente disciplina frammentata. In particolare, sono contemplate condizioni differenziate in base alla durata del soggiorno: a) per soggiorni inferiori a tre mesi, l’unico requisito necessario è il possesso di un documento di identità o di un passaporto in corso di validità; b) per soggiorni superiori a tre mesi, è necessario che i cittadini dell’UE – nel caso non svolgano un’attività lavorativa – dispongano di risorse sufficienti e di un’assicurazione sanitaria, al fine di non rappresentare un onere per i servizi sociali dello Stato membro ospitante; c) per soggiorni superiori a cinque anni  – dopo un periodo di ininterrotta residenza legale per detto periodo –  i cittadini dell’Unione acquisiscono automaticamente il diritto di residenza permanente nello Stato.

La direttiva, inoltre, contempla un’estensione soggettiva del diritto anche ai familiari dei cittadini dell’Unione; tale scelta è dettata dalla circostanza che potrebbe essere compromessa la pienezza del diritto se i cittadini non potessero farsi accompagnare o raggiungere dai propri familiari.

Nel diritto inglese, il testo normativo di riferimento è l’Immigration (European Economic Area) Regulations 2016, No. 1052. Esso dispone, in conformità alla direttiva 2004/38/CE, che per i cittadini dell’Unione europea e per quelli appartenenti allo Spazio economico europeo (SEE) l’acquisizione della residenza permanente è automatica dopo un periodo di residenza continuata per cinque anni. Alla luce di tale automaticità, non è necessario richiedere nessuna specifica attestazione, risultando una mera formalità facoltativa l’ottenimento della Permanent Residence Card, ossia la carta attestante il diritto di residenza permanente. Nel caso in cui si voglia ottenere la cittadinanza britannica, invece, la procedura richiede obbligatoriamente il possesso della Permanent Residence Card. Tuttavia, sino ad ora, il numero dei cittadini dell’Unione che hanno fatto richiesta per ottenere tale cittadinanza è limitato: ciò in ragione del fatto che, una volta ottenuto il diritto di residenza permanente, il trattamento è equivalente a quello dei cittadini britannici, salvo qualche limitazione.

2. Le implicazioni della Brexit

L’avvio dei negoziati per il recesso del Regno Unito ha portato con sé un forte clima di incertezza per i cittadini dell’Unione che vivono nel Regno Unito, i quali si trovano in un “limbo legale” in quanto non sono ancora stati delineati i criteri in base ai quali selezionare i cittadini che potranno continuare a risiedere nel Paese. Come emerge da un recente studio effettuato dall’Osservatorio sull’immigrazione dell’Università di Oxford, circa 3.580.000 cittadini dell’Unione europea vivono nel Regno Unito, dei quali: i) 2.325.000 cittadini soddisfano i requisiti per la residenza permanente e potrebbero ottenere la Permanent Residence Card; ii) 280.000 cittadini sono nati nel Regno Unito ma non hanno la cittadinanza britannica; iii) 435.000 cittadini non soddisfano ancora i requisiti per la residenza permanente ma potranno ottenerla entro il 2019, data entro la quale i negoziati dovrebbero concludersi, ai sensi dell’articolo 50 TUE che dispone che la conclusione dell’accordo, volto a definire le modalità di recesso, debba avvenire entro un termine di due anni dall’avvio dei negoziati, salvo proroga decisa all’unanimità; iv) 540.000 cittadini sono residenti da meno di tre anni nel Regno Unito e, di conseguenza, non possono aspirare ad ottenere la residenza permanente entro il 2019. È necessario, in aggiunta, tenere in considerazione tutti i cittadini dell’Unione che entreranno nel Paese prima della conclusione dei negoziati, cercando di “correre” prima che le regole diventino più onerose. Si configura pertanto di rilevante importanza stabilire la c.d. cut-off date, ossia la data che si porrà da discrimine tra coloro che potranno continuare a beneficiare dei diritti attribuiti dallo status di cittadino dell’Unione e coloro che non ne potranno beneficiare.

Una delle problematiche più rilevanti che il governo del Regno Unito si troverà a dover fronteggiare è il deficit dell’Home Office inglese, in quanto non ha sistemi in atto idonei a selezionare i cittadini dell’Unione che avranno il diritto di rimanere, una volta che saranno stabiliti i criteri di selezione. Tali carenze del sistema derivano, in parte, dall’assenza di un registro della popolazione e di un sistema che tracci ogni entrata ed uscita dei cittadini dal Paese. Conseguentemente, sarà onere di ciascun cittadino dell’Unione attivarsi al fine di ottenere la Permanent Residence Card o per dimostrare la durata del proprio soggiorno, portando inevitabilmente ad un sovraccarico del sistema amministrativo. (cfr. The Guardian, EU citizens living in the UK could face legal limbo after Brexit).

Dalla data del referendum il numero di cittadini europei che hanno fatto domanda per ottenere la Residence Permit Card è raddoppiato, in ragione della considerazione che non appare più una mera “formalità facoltativa” ma, al contrario, uno strumento in grado di dare garanzie in un momento di totale incertezza, rappresentando anche il primo passo per l’ottenimento della cittadinanza britannica. La procedura amministrativa necessaria per il suo ottenimento è molto gravosa  –  bisogna compilare un lungo formulario, in cui è necessario indicare il rendiconto di ogni spostamento compiuto e gli storici degli ultimi cinque anni  –  ed è stata la causa del rigetto di un quarto delle richieste (circa 12.800 richieste) sottoposte all’Home Office inglese dalla data del referendum (cfr. The Guardian, Rejection of EU citizens seeking UK residency hits 28%). L’inevitabile conseguenza è che, se la scelta del governo britannico sarà quella di richiedere a tutti i cittadini dell’Unione europea l’ottenimento della Carta per poter continuare a risiedere nel Regno Unito, considerato l’elevato tasso di rigetti, molti cittadini avrebbero davanti a sé un futuro incerto. Alla luce di tali considerazioni, si prospetta di centrale importanza il raggiungimento di un accordo tra il Regno Unito e l’Unione europea circa la protezione reciproca dei cittadini nei rispettivi territori.

3. I possibili scenari futuri per le relazioni UE-UK concernenti la libera circolazione delle persone

L’articolo 50 TUE, come si è detto, dispone che la conclusione dell’accordo, volto a definire le modalità di recesso, debba avvenire entro un termine di due anni, decorso il quale il recesso si perfezionerebbe comunque, salva l’ipotesi di proroga decisa all’unanimità. Il Regno Unito, dunque, potrebbe recedere dall’Unione ad libitum, nel caso in cui non si riesca a raggiungere un accordo. In relazione ai futuri rapporti tra il Regno Unito e l’Unione europea, in tema di libera circolazione delle persone, vi sono diversi modelli che potrebbero essere fonte d’ispirazione:

a)      Una prima ipotesi è quella della soft Brexit, che si verificherebbe qualora il Regno Unito facesse richiesta di rimanere membro dello Spazio economico europeo (SEE). Lo SEE è stato istituito nel 1994 allo scopo di estendere le disposizioni applicate al mercato interno dell’Unione europea agli Stati dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA), ossia Norvegia, Islanda e Liechtenstein (la Svizzera, invece, nonostante faccia parte dell’EFTA, non ha aderito allo SEE). Partecipare allo Spazio economico europeo permetterebbe al Regno Unito di mantenere l’accesso al mercato unico dell’Unione europea e gran parte delle norme di diritto dell’Unione europea continuerebbero a trovare applicazione: tra queste la direttiva 2004/38/CE. Tale ipotesi si prospetta come la meno praticabile: in primo luogo perché una delle ragioni preponderanti che ha spinto a votare per il leave è stata la volontà di limitare e controllare l’immigrazione e, in secondo luogo, per il fatto che il governo britannico ha deciso di optare per una hard Brexit.

b)      Un secondo modello ipotizzabile è quello basato su accordi bilaterali. L’adozione del modello in esame comporterebbe una regolamentazione della libera circolazione non uniforme, ma, al contrario, sottoposta a negoziati con i singoli Stati, basati su reciproche concessioni. Si potrebbe giungere anche ad un accordo unico che regoli la materia, come oggi accade per la Svizzera (Accordo ALC sulla libera circolazione delle persone tra la Svizzera e l’Unione).

c)      Nel caso in cui non venga raggiunto alcun accordo in tema di libera circolazione delle persone, troverebbe applicazione la normativa del Regno Unito sull’immigrazione. In tale ipotesi, i cittadini dell’Unione sarebbero onerati di richiedere ed ottenere il visto di ingresso e il permesso di soggiorno. Il sistema di immigrazione inglese attualmente in vigore è un sistema “a punti” che limita la possibilità di entrare ai soli lavoratori specializzati nei settori in cui il Paese necessita di manodopera (i migranti sono ammessi in base alle loro qualifiche). In particolare, il sistema è suddiviso in cinque categorie/livelli: i) migranti altamente specializzati che non necessitano di un’offerta di lavoro per ottenere il visto; ii) lavoratori specializzati che devono essere sponsorizzati da un datore di lavoro britannico; iii) lavoratori non specializzati; iv) studenti che vogliono ottenere una laurea di primo livello; v) lavoratori temporanei.

In via generale, non sussiste alcuna pianificazione centrale che fissi il numero massimo di persone da ammettere al sistema a punti, anche se alcune categorie di visto, come le categorie i e ii, sono soggette a quote fisse, ossia può accedervi solo un numero limitato di persone. Inoltre, ogni categoria richiede differenti criteri e requisiti da soddisfare per poter beneficiare del visto.

Se tale modello venisse applicato anche ai cittadini dell’Unione, essi si troverebbero in diretta competizione con i lavoratori extra UE. I datori di lavoro del Regno Unito, dovendo sostenere costi ed oneri equivalenti per entrambe le categorie di lavoratori (UE ed extra UE), non privilegerebbero più i cittadini dell’Unione e, di conseguenza, verrebbe meno la discriminazione che attualmente esiste. Questa scelta avrebbe conseguenze non solo sui lavoratori poco specializzati ma anche, e soprattutto, su quelli altamente qualificati.

In quest’ottica è rilevante evidenziare che la cessazione della libera circolazione avrebbe un impatto significativo sul sistema di immigrazione britannico, prospettandosi così indispensabile una sua revisione globale, piuttosto che l’applicazione delle regole esistenti.

4. Le iniziative europee in relazione ai diritti dei cittadini dell’Unione europea

Il 22 marzo 2017, la Commissione europea ha registrato due diverse iniziative dei cittadini europei riguardanti i diritti dei cittadini dell’Unione nel contesto del recesso del Regno Unito (cfr. Comunicato stampa ­– Commissione europea). La prima, denominata “Cittadinanza UE per gli europei: uniti nella diversità nonostante lo jus soli e lo jus sanguinis“, è finalizzata a separare la cittadinanza dell’UE dalla cittadinanza dello Stato membro.  La seconda, denominata “Mantenimento della cittadinanza europea“, mira a far mantenere il diritto di libera circolazione e soggiorno ai cittadini europei all’interno dell’Unione europea, anche dopo il recesso del Regno Unito. La prima iniziativa è stata registrata il 27 marzo 2017, la seconda verrà registrata il 2 maggio 2017: da dette date decorre il periodo di un anno entro il quale sarà necessario raccogliere almeno un milione di firme di cittadini europei, di almeno sette dei ventotto Stati membri dell’Unione europea, ai sensi del Regolamento n. 211/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio. Tali iniziative si aggiungono a quella registrata l’11 febbraio 2017, volta a definire un sistema per attribuire a tutti i cittadini dell’Unione europea, in pieno possesso dei loro diritti, uno strumento permanente del loro status e del loro diritto alla libera circolazione in tutta l’Unione europea, grazie ad un documento unificato.

Dalle iniziative esaminate emerge con chiarezza come il comune sentire sia quello di voler proteggere lo status e i diritti di cittadinanza dell’UE nel contesto del recesso del Regno Unito, cercando di evitare il rischio che tali diritti possano essere utilizzati come “merce di scambio” nei negoziati. La stessa Commissione ha più volte manifestato la propria volontà di evitare tale eventualità, sebbene non possa proporre atti di diritto derivato allo scopo di concedere la cittadinanza dell’Unione alle persone fisiche che non possiedono la cittadinanza di uno Stato membro. Indubbiamente tali iniziative sono in grado di creare maggiori pressioni e forniscono un’opportunità fondamentale per le istituzioni dell’Unione di mettere in atto quei valori sanciti agli artt. 2 e 3 del TUE, cioè realizzare un’Unione fondata sulla dignità umana che offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui la libera circolazione delle persone è garantita. Così, se l’Unione decidesse di continuare ad offrire la partecipazione all’integrazione europea anche a quei cittadini che perderanno la cittadinanza a seguito del recesso del Regno Unito, sarebbe dimostrato in modo inequivocabile che i valori sanciti nei Trattati rappresentano realmente una guida per l’azione politica dell’Unione.

5. Conclusioni

Nel contesto attuale non è ancora possibile delineare quali saranno le future regole concernenti la libera circolazione delle persone. Lo stesso rifiuto della Camera dei Comuni di accogliere l’emendamento al Brexit Bill proposto dalla Camera dei Lords, volto a garantire il diritto di residenza ai cittadini dell’Unione europea presenti nel Regno Unito, manifesta la volontà di far rientrare la tematica nei negoziati di cui all’articolo 50 TUE, anche al fine di ottenere reciproche concessioni. Risulta, così, evidente che, al momento, sia possibile solo ipotizzare alcuni scenari futuri, in quanto tutto dipenderà dall’accordo che (forse) verrà raggiunto tra Regno Unito e Unione europea, in cui verranno definite le modalità di recesso. È auspicabile che vengano adottate scelte che garantiscano il più possibile i diritti acquisiti dai cittadini dell’Unione attualmente presenti nel Regno Unito e che il governo di detto Paese prediliga una soft Brexit, piuttosto che procedere a spada tratta verso un divorzio senza eccezioni dall’Unione.

Rimangono, così, molte speranze e, soprattutto, molte incertezze.

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